浅议我国行政法中的信赖保护原则

夏洲源

摘 要：信赖保护原则在行政法上的确立并发挥作用，是法安定性原则与依法行政原则、公共利益与个人利益相权衡的结果，其目的在于维护行政行为的确定力与公信力，限制行政主体随意变更或消灭行政行为，保护相对人的合法权益。信赖保护原则贯穿于行政权力运行的全过程。我国应尽快完善相关立法，将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则，以推动我国的行政法治建设。

关键词：信赖保护原则；法安定性；信赖利益；法理依据

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）06-0061-03

信赖保护原则是二战后由联邦德国通过法院判例逐渐发展起来的一项行政法基本原则，后经日本及我国台湾地区等效仿、继受与发展，现已在大陆法系有关国家和地区得到明确的确认。但信赖保护原则在我国行政法学中的研究和行政法中的运用才刚刚起步，2003年的《行政许可法》首次规定了信赖保护原则，这标志着我国行政法发展过程中产生了一项新的制度：信赖保护原则。

一、信赖利益保护原则的内涵及其理论依据

行政法上的信赖保护原则，是指对于行政机关在执行公权力职务时的作为或不作为，相对人若予以信赖，并在此一信赖基础之上进一步从事具体行为，只要相对人的信赖是善意的且在正当合理的范围内，则行政机关即有义务保障相对人的信赖利益。随着社会经济的发展，公民的权利范围得到扩大，活动的领域越来越广阔，对政府的行为的依赖性也就越来越大；在现代生活中，政府机关还是作为维护社会秩序稳定的主要主体，公民的活动还是要获得政府的许可，借此种行政行为来安排自己的活动，公民对政府产生一定的信任，并且这种信任值得保护，来维护公民的合法权益，另一方面，也能增加政府行为的公信力，该行政行为不得被随意撤销，如出于公共利益的需要而必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿[1]。此为行政法上信赖保护原则的基本含义。

信赖保护原则虽然在许多国家的行政法典中已得到确立，但它是建立何种理论基础上，仍是一个存在争议的问题。信赖保护的理由仍存在争议：联邦行政法院的推论部分源自法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分来自诚实信用原则；除此之外，学理上还根据社会国家原则，并且越来越多地根据基本权利[2]。关于行政法上信赖保护原则的理论依据，理论界主要有三种观点：（1）诚信类推说。该说认为，行政法上的信赖保护原则乃私法上诚实信用原则的合理类推所致，“信义诚实的原则乃至信赖保护原则，是将私人间的法律原理适用于行政法关系的情况。”[3]（2）法律安定说。该说主张信赖保护原则得以确立是为了维护法律的安定性，所以法安定性原则作为信赖保护原则之依据，较为妥当。（3）基本权利说。该说认为信赖保护原则实质是为了保护人民的基本权利而确立，以保护公民的正当权益免受政府不当行政行为的侵害。

信赖保护原则的理论依据是指该原则能够合理存在的、在理论上能够说得通的依据，即是对“为什么信赖保护原则会存在的回答”。信赖保护原则以前为什么没有出现，而到近现代才会出现，应该从经济的发展以及法治的发展挖掘信赖保护原则的存在根据；随着经济的发展，代表着公民的利益诉求逐渐地增多，对政府的依赖会更多；同时，随着法治进程的加快，公民的权利得到更好的维护，公民的社会地位得到一定的提升，若政府的公信力没有一定的信赖性，随意地撤销，肯定会激起民愤，不利于社会秩序的稳定。因此，在上述三种“理论依据”中，以法安定性需要作为解释较为合理，同时，又不能忽视经济的作用。其中最具说服力的当属法的安定性，它是行政行为法律效果不受瑕疵影响和存续力的依据，并且给行政行为赋予自己的特性。无论如何，撤销授益行政行为的判断不仅要考虑依法行政原则，也要考虑信赖保护原则[4]。

二、信赖利益保护原则的适用

任何原则都有其特殊的适应条件、范围以及方法，信赖保护原则作为行政法的一项基本原则，是行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则，其主要目的在于限制行政主体随意变更或消灭行政行为，以保护相对人的信赖利益，在行政过程中，信赖保护原则有其特定的适用条件、范围与方法。信赖保护的基本要件包括信赖基础、信赖表现、信赖值得保护；信赖保护的方式可分为存续保护和财产保护；信赖保护原则的法理依据，则是由治国原则、诚信原则、基本权利保障原则以及法安定性原则共同组成，任何一种单一的法律原则均无法完全构成信赖保护原则的法理依据。

（一）适应的条件

1.信赖基础。信赖基础是信赖保护原则存在的基础，无此前提信赖保护原则无从适用。所谓信赖基础，必须是能够产生某个特定法律状态的公权力决定或行为，而这种决定或行为足以引起相对人产生特定的期望和信赖。简言之，就是指人民信赖什么？信赖之客体为何？亦即先要有一有效表示国家意思的“法的外貌”。这里“法的外貌”包括具体行政行为和抽象行政行为[5]。这里的行政行为不区分是具体行政行为还是抽象的行政行为，只要是涉及公权力的行使，通过一定的行政行为表现出来，且该行政行为是合法有效成立的，行政相对人就有对其信赖的理由。当然，还有一个重要的步骤就是，行政行为的做出，需要通知到行政相對人，信赖利益保护的主要是行政相对人的利益，如果说若相对人根本不知该行政行为的内容或误认为一个事实上已生效力的行政行为并未成立，那么这种行为则不能作为信赖保护的基础。

2.信赖表现。信赖表现系要求行政相对人认识到行政主体做出的行政行为的存在，另外，主张信赖保护的相对人需要因信赖该行政行为的有效存续而做出相应的处置或安排，例如安排其生活或处分其财产。信赖利益保护的是行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失，必不可少的一个要件就是，该损害结果要与信赖该行政行为之间存在因果关系；也就是说该损害结果是因为信赖该行政行为而做出的处分行为导致的。

3.信赖值得保护。值得保护的信赖必须是正当的信赖。所谓正当的信赖，是指相对人对行政行为的信赖必须是善意的且对于行政行为的违法并无重大过失。如果导致行政行为撤销的违法事由可归责于相对人，那么这种信赖则不值得保护。法律只保护公民的合法权益，不会去保护公民的恶意财富，若行政相对人明知道行政行为的违法，还故意因改行政行为作出一定的处分行为，这是属于行政相对人的责任，这不属于信赖利益保护的范围[6]。在国外的《行政程序法》中也有相关的不适用信赖保护原则的具体情形，如《联邦德国行政程序法》第48条第二款列举了三种不适用信赖保护的具体情形：①行政行为是由于恶意诈欺、胁迫或贿赂取得的；②行政行为是由于交给当局的在关键问题上不正确的或不完全的报告取得的；③认识到行政行的违法性或由于重大疏忽而没认识到的。我国《行政许可法》第69条也规定了被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

（二）适用的范围

行政法中的信赖保护原则应贯穿于行政主体运用行政权做出行政行为的全过程。鉴于实践中损害社会成员正当权益的主要是行政行为的变动，因此，信赖保护原则主要适用于行政行为的变动过程中。

1.具体行政行为变动中的适用。行政行为的变动大多分为行政行为无效、撤销、废止及变更等情形。信赖保护原则主要适用在具体行政行为的撤销与废止上。行政行为的撤销与废止是两种截然不同的情形，行政行为的撤销针对的是违法的行政行为，而行政行为的撤销针对的是合法的行政行为。因此，这两种行政行为的变动方式对于信赖保护原则的适应也是不一样的。

首先，依法行政原则要求，行政主体如果做出了违法的具体行政行为，有权机关应依职权并经正当程序予以撤销。此时，做出撤销决定的主体就会衡量行政相对人的信赖利益与公共利益之间的关系，而不是为了完全贯彻合法性而随意的处分行政相对人的信赖保护利益[7]。其次，针对行政行为的废止情形，基于信赖保护原则，具体行政行为的废止也应受到限制。具体来说，对于合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止。若因作为行政行为根据的事实或者法律状态变更以及紧迫的公共利益的需要而废止行政行为，而要对行政相对人因废止该行政行为遭受的损失。

2.抽象行政行为变动中的适应。因为抽象行政行为的制定针对的不是特定的人特定的事项，是一种可以反复适应的普遍性规范。所以，信赖保护原则主要体现在：行政主体原则上不得制定具有溯及力的抽象行政行为。按照法治原则要求，法律规范约束的对象都是未来的行为，而不是约束过去的行为，其内容必须具有明确性、可预测性、连续性和稳定性[8]。

三、我国行政法上信赖保护原则的立法完善

信赖保护原则在行政法上的确立，标志着行政法治由形式意义向实质意义的转变，它贯穿于行政权运行的全过程。信赖保护原则所体现的现代法治精神及其对推进我国行政法治建设的重要意义，决定了其在我国行政法中确立的必要性。但目前我国仅在《行政许可法》中确立了信赖保护原则，不仅适用范围过窄，而且缺乏相应的配套制度。对此应从以下几个方面加以完善：

（一）制定行政程序法，将信赖保护原则写入行政程序法，将信赖保护原则确立为我国行政法上的一项基本原则

行政程序法的制定是下一阶段中国行政法发展的头等大事，信赖保护原则的引入应当融入这一进程。总则中应当明确信赖保护原则基本原则的地位，分则中要在行政行为的效力部分详尽具体地规定行政行为撤销、废止的信赖保护规则，使信赖保护的精神贯穿全法。这样不仅使行政程序法更加完善，也会使信赖保护原则得以加速推广。

（二）应当建立行政判例制度规范信赖保护原则的适用

法律原则都具有比较抽象、具有弹性的特性，在实践中的具体应用时产生的问题较多，若不进行细化的规定，可能导致法官的自由裁量权的过于膨胀，这样就不会有利于对行政相对人的利益的保护，与信赖保护原则产生的目的与初衷会背道而驰；从世界各国的经验来看，信赖保护原则的良好适用，需要在实践中积累经验，并通过司法判例加以固定化，但是固定的同时，又不能过于死板，不能灵活地运用在具体实案中。因为社会生活纷繁复杂，在每一个适用信赖保护原则的具体的案件中，法官都需要斟酌信赖是否值得保护，衡量公共利益和信赖利益孰轻孰重，这时就需要法官合理运用司法自由裁量权，进行创造性的司法活动，但是法官在自由裁量的时候要根据一般人的判断，秉着能使一般人信服的原则进行裁量，不可盲目地使用自己的自由裁量权为了保证国家法律适用的统一。我国应当建立行政判例制度，通过公布行政判例归纳具有普遍意义的适用规则，规范各级法院的司法裁量权，使信赖保护原则的适用有章可循，真正得到落实。

（三）完善行政行为的撤销与废止的相关规定

在上文中，我们已经提到，信赖保护原则主要适用在具体行政行为的撤销与废止上。因此要落实该原则，首先要完善行政行为的撤销与废止制度。对行政行为的撤销与废止的条件应严格加以规定，对于违法的行政行为，应严格进行审查，判断公共利益的损害与行政相对人的利益的损害的比例，不得随意撤销行政行为；对于合法的行政行为，只有在行政行为做出时所依据的法律、法规、规章等已被修改或废止，行政行为所依据的客观情况已发生重大变化，其继续存在会对公共利益造成重大损害等情形下，行政行为才允许废止，但相对人因此遭受损害的，行政机关应予以补偿。要对废止的条件进行严格的审查。

四、结语

信赖保护原则是二战后世界普遍要求加强人权保障，控制政府行政权力滥用的宪政背景下，由联邦德国行政法院通过一系列判例逐渐发展起来的一项行政法基本原则。信赖保护原则在大陆法系国家理论界和实践中得到確认，并取得积极效果。英美法系国家虽然没有明文规定信赖保护原则，但类似的信赖保护原则得有“禁止反言原则”“保护合理期待原则”来达到保障人权控制政府权力滥用的目的。我国由于法治建设起步晚，法治建设不够完善，理论和实务界对信赖保护原则研究较少。2003年的《行政许可法》首次规定了信赖保护原则，正在拟定中的《行政程序法》也规定了信赖与诚信原则，这也正是我国加强人权保障、控制政府权力滥用及法治建设完善的表现。

参考文献：

〔1〕周维峰.论行政法信赖保护原则[J].政法论丛，2003，（02）.

〔2〕[德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京：法律出版社，2000.

〔3〕[日]盐野宏.行政法[M].北京：法律出版社，1999.

〔4〕何海波.通过判例发展法律：评田勇案件中行政法原则的适用[A].罗豪才.行政法论丛：第三卷[C].北京：法律出版社，2000.

〔5〕熊文钊.现代行政法原理[M].北京：法律出版社，2000.

〔6〕[美]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].北京：群众出版社，1986.

〔7〕洪家殷.信赖保护及诚信原则.行政法争议问题研究（上）[M].台湾行政法学会，五南图书出版社2000.

〔8〕刘丹.论行政法上的诚实信用原则[J].中国法学，2004，（01）. （责任编辑 赛汉其其格）