发展型社会政策的演进历程

马东东

摘 要：社会政策是一个变化发展的概念，在这一过程中，国家、市场和社会等不同行动主体的影响各有不同，如何界定它们在社会福利供给中的角色，是社会政策发展中的核心问题。本文旨在从社会政策实践主体所扮演的角色，以及它们与社会政策之间的关系这一视角来讨论西方社会政策发展变迁的历程，并从这条线索来梳理当代发展型社会政策的产生和发展的脉络，进而对其有一个深入的认识。

关键词：发展型社会政策；演进历程；实践主体

中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）06-0042-03

一、社会政策的概念及实践主体

（一）社会政策的概念

社会政策是一个发展变动的概念，自19世纪末德国经济学家瓦格纳首先明确定义社会政策以来，西方各国的众多学者都对社会政策进行了全面的研究和讨论。瓦格纳认为，社会政策就是“对分配领域中的问题采取立法及行政手段，以缓和问题的国家政策”[1]。不同国家在相同或不同时期提供社会福利的方式是不同的，因而形成了各自不同的社会政策模式。

纵观不同学者对社会政策的解释，可以确定学界的这样一个共识，社会政策作为一个学科领域，是一个理论和实践相结合的问题，就如蒂特马斯所说，“‘政策一词有着行动取向和问题取向的意思”。就是说，社会政策是社会福利制度建设的指导原则，也为社会服务提供明确的行动路线。蒂特马斯还总结了不同学者对社会政策的定义，他认为这些定义不论是广义还是狭义，具有以下一些共同点：首先社会政策具有价值判断，其宗旨皆为行善。其次，社会政策兼有经济的目标和非经济的目标。第三，社会政策涉及某些进步的资源再分配手段[2]。

（二）社会政策的实践主体

对社会政策的讨论往往是伴随着其形态的变化而产生变化的，就如在下文中将会讨论的西方世界社会政策经历的几个阶段的变迁。在这一过程中，国家、市场和社会等不同行动主体在社会政策的发展过程中相互作用，对社会政策的影响各有不同。社会政策的实践主体是指在社会政策的制度构建和执行过程中向政策对象提供社会福利和服务的主体。在西方社会的社会政策中，国家、市场和社会是保障个人福祉的三个重要组成部分。而传统型社会政策的发展都是围绕着国家和市場这两大实践主体之争而变化发展的。

长久以来，国家在社会福利的提供中占据了主导地位，甚至一谈到福利大多数人首先认为这是政府的职责。这是因为国家掌握着决策权，可以利用制度性的立法或政策规定对资源进行适当的再分配，从而保证一定限度的社会公平。市场则是一个以供求关系为基础的使个人得到消费选择的场所，它的功能是满足效益和效率的最大化。在社会政策的范畴内，市场的作用在于为有需要的使用者提供可供选择的资源，满足家庭或政府在福利供给上的不足[3]。此外，我们也不能忽视社会，社会也是西方社会政策实践中的一个重要主体。本文所讨论的“社会”这一概念，包含了除市场和国家这两大传统主体之外的其他的社会福利提供者，比如家庭、社会组织、社会群体等。

二、传统形式的社会政策的发展历程

从西方社会政策的纵向发展来看，自17世纪英国的《济贫法》问世至今，按照学界对社会政策发展的经典划分，可以将社会政策分为“补缺型”、“制度型”和“发展型”。前面两种可以看成是传统形式的社会政策，它们也是发展型社会政策的基础。

（一）“补缺型”社会政策

社会政策往往是伴随社会转型及社会问题的出现而产生的，传统的西方社会政策的主要关怀所在就是如何解释并解决社会问题以及不同的社会主体（特别是国家）在社会政策实践中应扮演何种角色。因此，与传统社会政策发展的两个阶段相对应，从经济发展的角度来看，伴随西方工业社会发展而出现的主要社会问题可分为两类，一类是经济萧条或社会转型时期引发的“绝对贫困”，另一类是在经济发展过程中出现的“相对贫困”[3]。

“补缺型”社会政策正是在应对前一种社会问题的过程中应运而生的。顾名思义，“补缺”就是填补社会整体上的缺陷与漏洞，也就是为了弥补社会问题带来的危害，政策的作用范围与实践对象是社会群体中的存在问题的少部分人群，可以说是一种救急的社会政策。它起源于1601年英国颁布的《济贫法》，是与工业化初期阶段产生的社会问题相联系的社会福利发展模式相适应的。“补缺型”社会政策是以自由主义思想作为理论基础。因此，在“补缺型”的社会政策实践中强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇，只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时，国家和政府才会承担相应的责任[4]。

（二）“制度型”社会政策

“补缺型”社会政策发展到了20世纪40年代，伴随当时西方社会的转型与国际形势的变化，这种社会政策模式也开始转变。在二战后，西方社会福利模式过渡到“制度型”，“福利国家”在西方世界的普遍建立是“制度型”社会政策的基本标志。

“福利国家”政策发端于英国1942年的贝弗里奇报告，继而在整个西方盛行。“制度型”社会政策所面对的是社会出现的“相对贫困”问题，即社会阶层的分化导致的利益差别和矛盾，不同的社会团体和不同阶层的人们之间在资源占有、机会获得和社会地位方面出现日益明显的差距，社会不公现象加剧。与“补缺型”社会政策面对的问题相比，这类问题所波及的社会范围更广，可以说是针对社会整体层面的福利。因此，“制度型”社会政策是以社会民主主义理论为指导，认为贫困问题源于社会而非个人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全体公民的一项基本权利。虽然“制度型”社会政策也强调市场、家庭、社区等主体的作用，但是国家或政府在政策实践过程中仍然占主导地位。

三、“发展型”社会政策的演进

（一）福利国家的危机

传统的社会政策在面对新的社会发展状况时又会面临实践的困境，西方世界的“福利国家”在发展过程中自然也经历了挑战。从上世纪70年代石油危机到90年代这段时期，西方福利制度又经历了一系列深刻的变化，从关注公民的基本需求到注重公民福利权利的转变，政策发展从结果再分配到社会关系的重建，这些变化也是促成发展型社会政策产生的重要动力。

哈特利·迪安对此的讨论比较深入全面。他从经济、政治和社会三方面的因素讨论了福利国家的“福利危机”。首先，经济因素是追溯到上世纪70年代初的全球油价波动，世界几个主要的经济体都难以继续在经济上维持期福利国家体制。第二，福利危机的政治因素与经济危机有部分联系，哈特利·迪安指出新右派赞成维持一个能够确保社会秩序的强国家，试图通过削减政府提供的社会服务来促进自由市场经济，福利国家被视为是经济效率与全球竞争力的阻碍。第三，福利危机的社会因素是由人口变迁和家庭形态长期变化的积累效应引起的。在经济危机和政治危机的背景下，福利国家的可持续性受到了质疑，其赖以建立的基本前提发生了变化[5]。

（二）社会政策多元化的发展

面对传统的福利国家干预式的社会政策的失效，西方社会的社会政策也发生了转变，在这一时期也形成了社会政策多元化的局面。例如，以“新右派”为代表的“自由主义福利观”开始崛起；“进步的改良主义福利观”也试图以自己的观点来弥合传统社会政策的“国家与市场”二分的对立局面[3]。总的来看，自由主义福利观在政治上对“福利国家”持有批评态度，认为由于政府是人为的事物，而人的认识能力是有限的，政府对经济生活的干预将导致人自由的丧失。因此，自由主义者认为政府应当更有节制，应该用“最小的政府”来界定社会政策中政府的角色。自由主义对制度化的社会福利持否定态度，主张实行剩余福利国家模式，并突出市场规则和家庭与非营利部门的作用[6]。因此可以看出，这一社会政策主张与“补缺型”社会政策时期的主张相似，国家在社会政策实践中的角色开始受到质疑与弱化，市场的角色重新回归。

（三）发展型社会政策的形成与内涵

当代福利国家改革关键点之一就是要寻找在社会福利问题上国家政府与市场及其他的政策实践主体之间的最佳交汇点，并协调好各自与社会政策稳定发展之间的关系。与前两个发展阶段相比，在后福利社会，人们对社会政策的主体认识更加深入与全面，只有动员包括政府、市场、社会组织、家庭等各種社会力量协调合作，从而建立一个积极合理的福利制度。这种多元与混合的社会政策理念的不断发展与实践为当代发展型社会政策开辟了道路。

传统的社会政策建立于个人主义、集体主义和平民主义之上，发展型社会政策建立于发展主义思路之上，为社会政策的变革提供了一种有益的新思路[7]。国内学者关注的有关发展型社会政策的代表人物有米奇利、吉登斯、阿马蒂亚·森、谢若登、古比和艾伦·沃克等人。总结史巍[7]、钱宁[8]等人的研究，发展型社会政策的政策主张主要包括以下一些共同点：第一，经济发展与社会发展同等重要，二者应该互相融合。第二，经济的发展必须使所有社会成员都能受益，经济发展所带来的成果应惠及到每一个社会成员，要保证所有人群的政策参与权力。第三，社会政策应该以社会投资为导向，寻求多种方式来发展社会资本与人力资本，从而提高人们参与经济发展的能力。第四，强调在社会政策中政府、社会和个人的权力和职责。

因此，从以上各项政策主张可以看出，与传统型社会政策发展中始终围绕对社会主体是国家还是市场的争论不同，发展型社会政策更加关注的是一种多元的、可持续的和自我再生的社会政策发展路径，弱化了社会政策的主体之争，反而强调不同的政策实践主体之间的协调与合作，顺应了当今世界秩序的发展与转型。

四、结语

西方社会政策的发展与演变经历了从产生之初的“补缺型”，到后来遍及各福利国家的“制度型”，再到引发当代社会政策研究范式革命的“发展型”。这一演进路线中的三种社会政策并非相互排斥和对立，而是相互联系，后者是对前者的批评、继承和发展。

全球化背景下，世界各国面临很多新的风险和挑战，发展型社会政策适时出现，顺应了当今世界的变迁格局。它并不是对传统社会政策的否定，而是弥合了以往社会政策中国家与市场之间的裂痕。曾经对市场持反对态度的人一方面越来越接受了市场的观点，另一方面，他们也强调政府角色的重要性。发展型社会政策正是顺应了这一趋势，使得过去一直围绕市场与国家的争论已经逐渐平息，取而代之的是混合的多元的福利模式。政府、市场、社区、社会组织等不同的政策实践主体开始合作，共同满足社会的需要。总之，在发展型社会政策中，作为社会福利的提供者，对于这些主体之间的区别和争论已经不是关键了。

参考文献：

〔1〕王思斌.社会行政[M].北京：高等教育出版社，2013.

〔2〕理查德·蒂特马斯.社会政策十讲[M].北京：吉林出版集团有限责任公司，2011.

〔3〕熊跃根.论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思[J].社会学研究，1999，（03）.

〔4〕李迎生.国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻[J].社会科学，2012，（09）.

〔5〕哈特利·迪安.社会政策学十讲[M].上海：格致出版社，2009.

〔6〕吴时辉，徐佳.福利私营化改革过程中的国家与市场[J].长春理工大学学报（社会科学版），2006，（06）.

〔7〕史巍.发展型社会政策对完善我国社会保障体系的启示[J].湖南财经高等专科学校学报，2008，（06）.

〔8〕钱宁，陈立周.当代发展型社会政策研究的新进展及其理论贡献[J].湖南师范大学社会科学学报，2011，（04）.

（责任编辑 赛汉其其格）