市域政府信息公开评价指标体系研究

赵静

摘 要：政府信息公开是全面依法治国的重要内容，对推动法治政府建设意义重大。通过论证政府信息公开的四个维度，即信息类型、信息解读、信息救济、信息资源，运用区间层次分析法，建构市域政府信息公开的指标体系。以湖南省湘潭市、衡阳市、娄底市、永州市和湘西土家族苗族自治州为例，应用2016年统计数据，评价其政府信息公开情况，分析存在差异的原因，并提出提高市域政府信息公开水平的建议。

关键词：市域政府；信息公开；指标体系；评价

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）18-0129-03

引言

建立科学的法治建设指标体系和考核标准，是十八届三中全会提出的具体要求。四中全会进一步明确了法治政府建设的若干标准，“公开”是法治政府建设的基本标准之一，对于提高政府透明度、保障公民知情权意义重大。在治理层面，衡量“公开”标准的实现程度，一般以评价政府信息公开的形式展现。通过评价政府信息公开的类型、解读、救济和资源等内容，不仅可以掌握政府信息公开的实情，更能有針对性地改进政府信息公开程度，提升法治政府建设中“公开”标准的实现水平。

本文选择市域政府作为评价对象，主要在于省级政府信息以法规或制度为主，宏观性较强，县乡两级政府信息以治理措施为主，微观性较强，而地市级政府信息处于上传下达的节点，“中观性”较强，具备典型性。在理论研究的基础上，提出市域政府信息公开评价的四个维度，运用层次分析法构建市域政府信息公开评价指标体系，根据评价结果分析原因并提出建议。

一、市域政府信息公开评价的四个维度

政府信息公开是国家行政机关等在行使职权的过程中，以法定形式和程序，主动将政府信息向公众或依申请向特定的申请人公开的制度[1]。该定义强调政府信息公开的法定性，包括法定形式和程序。有学者强调政府信息公开的功能性，即允许社会公众依法利用各级政府控制的信息[2]。还有学者将政府信息的具体类型包括在定义中，认为政府应当公开其掌握的财权、人事权方面的信息[3]。因此，对政府信息公开的评价也应当从法定性、功能性和实质性三个方面展开。

1.政府信息公开对于法治建设意义重大。富勒认为，法律是使人们的行为服从规则治理的事业。为了使人们的行为有服从规则治理的可能性，法律应当具有普遍性、一般性、不自相矛盾性、明确性、公开性、官方行为与法律的一致性以及不溯及既往性等特征[4]。政府应当公开相关信息，才能最大限度地实现人们的行为受规则治理的可能性。英国学者洛克提出：“权力的实施必须通过明确、公开的法律；只有法律公开，才能保障统治者不肆意妄为。”[5]但是，政府信息公开也有负面影响。首先，若公开过度可能泄露机密信息，影响国家安全；其次，若管理不当，则会影响政府的运转效率。因此，要合理确定评价维度。有学者认为，应从信息公开的内容、渠道、质量和数量衡量政府信息公开[6]。这过于强调政府信息公开的正面意义，缺乏全面性。本文认为，应从信息的类型、解读、救济和资源四个维度评价。

2.信息类型衡量信息公开的量。政府一般综合考虑社会治理的现实需要主动或依申请两种方式公开信息。公开信息须适度，公开不足会影响公民知情权和政府透明度，公开过度会影响国家安全或政府效率。信息解读衡量信息公开的质。政府在公开信息的过程中，与公众利益密切相关的法规、政策等由于其专业性、复杂性，易产生误解，且公民水平不一，对信息理解有差异。为保证信息正确传播，需政府负责人对信息解读。信息救济衡量信息公开的责任性。从政府职能角度看，公开信息是政府的法定职责；从公民权利角度看，无救济则无权利。政府正确履责，一定程度上依赖公民救济权的行使。公民认为政府未依法履行义务或侵犯了自己的合法权益时，可向有关部门举报、申请行政复议或提起行政诉讼。3.信息资源衡量信息公开的保障性。信息公开是政府提供的一项公共服务，需投入一定的人力、物力和财力，建立组织制度和机构，才能保障信息公开工作顺利运转。政府要根据实际需要，配备相应的资源，使信息公开的需求与供给之间达到均衡。

二、市域政府信息公开评价指标体系的构建

在确定评价维度后，还需要确定二级指标及指标权重，才能形成一个完整的市域政府信息公开评价指标体系。

1.信息类型维度评价的是信息公开的量，即政府应当公开哪些信息，采取何种方式公开。费军等认为，应当设置依申请公开、重点领域信息公开、规范性文件、行政审批信息、信息公开目录和年度报告6个二级指标来评价[7]。但该指标体系存在指标间逻辑关系不清的问题。本文认为，根据《政府信息公开条例》规定，政府信息公开的类型应当按二分法划分才符合逻辑，即主动公开和依申请公开。以每万人均主动公开政府信息数（C11）和每万人均依申请办结数（C12）予以评价。

2.信息解读维度评价的是信息公开的质，即公民对政府公开信息的了解程度。有学者认为，应当设立信息透明程度、信息更新速度、信息充实程度、信息权威性和可靠性等4个二级指标进行评价[7]。但该指标体系存在着一指标与另一指标重复、指标不好量化的问题。周瑞玲认为，掌握舆情是准确回应的前提，聚焦热点，才能了解群众所思所想所盼[8]。因此，在信息解读指标下设立回应公众关注热点或重大舆情数（C21）和主要负责同志线上线下回应数（C22）两个二级指标，均直接读取统计数据评价。

3.信息救济维度评价的是政府信息公开的责任性，即公民知情权获得救济的程度。陈小华认为，要建立行政复议、信息公开审查委员会、行政诉讼三位一体的政府信息公开救济制度[3]。信息公开审查委员会无法对该指标很好的解读。本文认为，根据《政府信息公开条例》的规定，应设立行政复议（C31）、行政诉讼（C32）和举报投诉数量（C33）3个指标，并以每万人均为单位量化。

4.信息资源维度评价的是政府信息公开的保障性，即政府为信息公开工作投入的资源水平。魏成龙等人认为，工作人员的专业化水平直接关系到信息公开工作的效率和质量，要设置专人专岗并开展培训、投入信息公开设备等[9]。从人、财、物等方面进行了全面评价，但由于各市人口数量相差很大，只评价投入的绝对数难以保证结果的客观准确。为此，本文设立每万人均政府信息公开专门机构和查阅点数（C41）、政府信息公开工作专职人员率（C42）、每万人均政府信息公开专项经费（C43）、工作人员人均接受培训次数（C44）4个二级指标。

本文主要采用专家调查法与层次分析法确定各指标的权重。首先，通过电子邮件向法学领域的专家教授发放30份调查问卷，回收24份，其中有效问卷21份。其次，对有效问卷结果进行统计，量化转换指标的重要性。再次，运用层次分析法，建立比较判断矩阵得到各指标局部权重区间。最后，结合专家对指标的重要性打分，计算得出各指标的权重，对每一层次进行了一致性检验，总层次的一致性比例为0.0562<0.1，表明该权重计算结果是可靠的。

本文的政府信息公开评价指标体系（如表1所示）。

三、研究区概况及数据来源

湖南省位于我国中部，全省辖13个市1个自治州。湘潭市位于湖南中部，经济、文化较发达。衡阳市位于湖南南部，是湘南地区的中心城市，娄底市是湖南省最年轻的地级市，衡阳和娄底都是湖南省“3+5”城市群的重要组成部分。永州市位于湖南省南部，随着湘南开放战略的提出，永州逐步发展。湖南省西北部的湘西是湖南唯一的少數民族自治州和扶贫攻坚主战场。

原始数据主要来源于各市的信息公开年度报告，部分数据是经过简单的基本运算得来。11个指标中，C21和C22为直接指标，其余指标为2016年数据并经过简单运算得到的间接指标值。

四、评价结果

评估结果显示，湘潭市得分最高，表明政府信息公开工作做得最好。湘西永州排名靠后。信息类型领域，湘潭市得分最高，湘西最低；信息解读得分上，湘潭娄底明显高于其他市；信息救济上，衡阳市得分最高，湘潭永州较低；信息资源方面，湘潭市得分最高，其他市相差不大（见表2）。

五、原因分析

在2016年湖南省各地区GDP的排名上由高到低分别为湘潭、衡阳、永州、娄底、湘西。湘潭因经济发展水平高，法治建设更完备，政府信息公开水平和能力高于其他市；公众获取信息、政府公布信息受文化、地域影响大。湘潭是湖湘文化的重要发祥地、中国红色文化的摇篮。湘西是湖南省唯一的少数民族自治州，也是武陵文化的发源地之一。市与市之间不同的文化背景和层次，使各市在机构设置、公开程序和要求等侧重点不同。

政府特别是主要负责人对信息公开的重视程度是影响评价结果的重要因素；依申请公开载体是否完善、渠道是否畅通、救济途径是否有效等都是影响评价结果的因素。此外，信息公开机构是否充足、人员配备是否符合实际，信息公开会议和培训是否定期开展等都会影响结果。湘潭市等评估得分较高的政府一般都重视公众的依申请公开需求，对于公众关注的热点和重大舆情通过多种渠道和方式积极回应，主要负责同志的回应率很高，提高了公民的满意度，减少了因信息公开引发的举报投诉和行政复议及诉讼；机构和人员保障上，根据本地的实情配备了合理的信息公开机构和工作人员，以提高工作效率；提高专职人员率，并对工作人员进行专题培训以提高业务水平，而得分较低的政府在这些方面有所欠缺。

六、结论与建议

本文从市域层面建立了一套政府信息公开评价范式，从微观层面落实政府法治建设。对五市在信息类型、信息解读、信息救济和信息资源四个领域进行评估，并得出指标得分越高，政府法治状况就越好的结论。

根据分析评价结果，对湖南省市域政府法治建设提出以下建议：一是针对信息类型领域，对于公开不及时、不规范的市域，政府应出台政府信息公开工作的促进机制，在对政府部门的绩效考核中纳入信息公开工作成效。政府及各部门均应当由专人对日常产生的政府信息进行归类，凡是属于应当主动公开的信息，应及时汇总并公开；在依申请公开的技术层面，要畅通依申请公开受理渠道，规范受理、处理和答复等各流程，按照法定要求登记审查，最后要强化督查考核，将责任落实到具体的环节和具体部门。二是针对信息解读领域，政府应积极回应公众关注的热点或重大舆情，创新回复的渠道和方式。成立常设的政府信息公开机构，并由专人进行网站的维护和信息更新。三是针对信息救济方面，加强对政府的内部监督，完善相关的监察制度，规范政府工作人员的行为，以此减少举报投诉数量和行政复议、行政诉讼案件。四是针对信息资源方面，设置与各市实际情况相匹配的政府信息公开工作专门机构和适当的查阅点，配备合适比例的专职人员与兼职人员，适度加大专职人员的比例。重视对政府信息公开工作人员的业务培训，加强工作人员的业务能力，提高业务水平。

参考文献：

[1] 刘恒，等.政府信息公开制度[M].北京：中国社会科学出版社，2004：2.

[2] 聂辰席.地方政府信息公开法制化问题探讨[J].中国行政管理，2005，（3）：44-47.

[3] 陈小华.地方政府信息公开与公民知情权保障──以杭州市为例[J].情报科学，2014，（5）：47-51.

[4] [美]富勒.法律的道德性[M].郑戈，译.北京：商务印书馆，2005：55-97.

[5] 洛克.政府论：下篇[M].北京：商务印书馆，2003：82.

[6] 王芳，王向女，周平平.地方政府网站信息公开能力评价指标体系的构建与应用[J].情报科学，2011，（3）：406-411.

[7] 费军，王露.地方政府网站信息公开专项评估研究[J].电子政务，2015，（12）：74-83.

[8] 周瑞玲.推进地方政府信息公开的新思路[J].理论探索，2014，（6）：10-13.

[9] 魏成龙，王东帅，魏荣桓.中国地方政府信息依申请公开问题研究——基于2009—2014年29个省份的数据[J].中国行政管理，2016，（7）：24-29.