政府购买公益性农业服务分析

高峥 冯楠 杨超群 何世珊 曹子建 崔永福

[提要] 本文采用参与式访谈方式，对河北省邱县政府购买公益性农业服务试点情况进行访谈式调查。并提出扶持壮大服务组织、加快制定和完善关于政府购买公益性农业服务的法制建设、加强对政府购买公益性农业服务的监督及评估管理等优化政府购买公益性农业服务的对策建议。

关键词：政府；农户；服务组织；实证研究

中图分类号：F81 文献标识码：A

实行政府向社会力量购买服务，是国务院贯彻落实党的十八大“改进政府提供服务方式”要求作出的重大部署。开展政府向经营性服务组织购买公益性农业服务，是政府向社会力量购买服务在农业领域的一个重要尝试。做好政府购买公益性农业服务对于推动政府职能转变、发展农业社会化服务、加快现代农业建设都具有重要意义。2015年，农业农村部在部分省份组织开展政府购买公益性农业服务机制创新试点取得初步成效。2016年中央1号文件再次提及扩大政府购买公益性农业服务创新试点，表明推广政府购买服务是加快转变政府职能、提高国家治理能力的必然要求。

一、试点县及政府购买公益性农业服务概况

邱县是河北省下辖县，位于河北省东南部，地处环渤海经济圈和中原经济区交汇区域，冀、鲁、豫三省交界地带，总面积455平方公里，辖4镇3乡218个行政村。县内气候温和，光照充足，雨热同季，干旱同期，无霜期长，机械化应用率低，农田耕作以人工为主，农业产业有特色但亮点少。主要种植作物是小麦、玉米和棉花，常年植棉面积40万亩左右，年产籽棉近12万吨，为全国棉花生产百强县之一；另外，林地面积25万亩、林木存量1，700多万株。

邱县在2016年被农业部确定为政府购买公益性农业服务机制创新试点县，成功争列为省级农业可持续发展试验示范区创建县，省级现代农业示范区。当地政府紧紧把握这一大好机遇，将此项工作作为促进政府职能转变、加快推进现代农业建设的一项重要举措，结合生产实际，确定了以政府购买农作物病虫害统防统治和农机深松两项服务为主的工作方向。

统防统治和农机深松两个环节的作业服务，一定程度上减轻和缓解了农户在作物病虫害防治中过度使用农药、病虫防治成本高、污染大、耕作质量差、地力发挥不足等问题，并取得一定成效。病虫害统防统治作业服务中，鼓励服务组织购买先进的植保作业机械，除按规定兑现购机补贴外，对服务组织实行每亩10元的作业补贴。当地抓住最佳防治期，每年防治2～3次，防治效果较之以往明显增强。邱县农牧局根据农业部办公厅下发的《全国农机深松整地作业实施规划（2016-2020年）》开展和规范农机深松的作业服务。“农机深松是不翻动土地而整个把土壤松动”，保留土地原有界限。县农牧局按照“公开、公平、公正”的原则，采用公开招标、邀请招标和竞争性谈判的方式确定服务机构，确定了承接服务的组织应具备的3个要求：有厂地、有机械、有财务管理。对其作业条件和质量也有规定：有标准、有机械3台以上、每台需达到150马力、机械带镇压装置、业绩良好、作业质量高。通过公开招标确定了四家服务机构，分别是公司（个人）2家、合作社1家、农资门市（个人）1家。为保障政府购买公益性农业服务的效果，服务组织与服务对象签订服务合同，在合同中明确服务范围、数量、质量、付费标准、装备要求及违约责任，同时政府在服务组织作业时进行全程监控，每15分钟进行抓拍并留存资料，作业完成后组织有资质的部门成立第三方效果评估小组对服务面积和服务质量进行审定。若审定结果合格面积小于85%，则该服务组织取消补贴。截止此次项目调研时，该县已通过政府购买组织实施农作物病虫害统防统治服务6万亩，农机深松11万亩。

二、政府购买公益性农业服务分析

政府购买公益性农业服务中，政府、服务组织、农户相互关联，共同组成政府购买公益性农业服务的服务体系。

（一）政府层面

1、购买公益性农业服务资金不充裕，限制政府购买服务范围的拓展。政府购买服务资金虽然纳入财政预算统筹，但占预算支出比重较低，又有上级安排专项资金支持，财政未增加新的资金投入，所以目前实施的政府购买公益性农业服务，实际上是对过去工作的标准化、规范化、合一化。以邱县为例，作为政府购买服务的试点县，财政拨款每年45，000元作为活动经费，只能依托之前已有项目作为服务内容，导致购买项目少，装备提升速度慢，基层政府推进政府购买公益性农业服务工作积极性不高，动力不足。

2、服务机构发展不平衡，在政府购买服务领域竞争乏力。土地有两个功能，一个是生产功能，另一个是就业保障功能。而现阶段实行政府购买服务也为服务机构的发展带来巨大机遇，但是就目前情况来看，现有服务机构自身实力弱、规模小，高素质的专业技术人员缺乏，服务意识和服务水平普遍不高，规范性不强。一旦政府方面推出更多购买服务项目，可能缺乏合适的、高质量的、社会和服务对象认可的服务机构。

3、制度不完善，缺乏相应的法律法规。现阶段政府购买服务行为参考的法律法规是《政府购买服务管理办法》和《招投标法》，两者内容存在差异。《政府购买服务管理办法》中没有对农业领域服务具体化，提供的只是一个大的法律框架，地方实际运行中存在较大的不规范性和随意性，操作中可依托的政策法规明显不足。这样既影响政府购买公益性农业服务的质量和效率，又不利于企业公平竞争，容易滋生腐败行为。

4、管办职责不清，评估制度不完善。政府专门负责政府购买公益性农业服务的工作人员少，管理机构和购买操作机构人员合一使用，他们既承担着管理和监督职能，又直接从事政府集中采购活动，这种集裁判员与运动员于一身的操作模式，缺乏相互制约的机制，难以充分体现公开、公平、公正的政府采购原则。政府对完成的服务项目需要进行成果评估，科学系统的监管与评估制度，不仅能够对政府购买公益服务进行效果评估，还能发现实施过程中的问题，便于不断总结和反馈。目前，邱縣政府购买公益性农业服务的工作中，监管制度有着比较严格的规定，但是对政府购买公益服务效果的评估制度建设十分薄弱，效益和质量评价监管体系缺失。

（二）服务组织层面。服务组织在其中扮演着项目实施者的作用。但由于政府购买公益性农业服务项目的资金难以支撑政府创造性的开展农业项目，因此把握好政府与服务组织之间的关系成为该项目实施过程中比较重要的问题。邱县有4家服务组织进行政府购买公益性农业服务，主要类型均为新型农业经营主体，包括合作社、农机公司、农资企业，农资企业通过扩大经营范围，增加了农业生产服务功能从而参与政府购买服务。4家服务组织均能够提供统防统治与农机深松服务，在政府的要求下，服务组织机械装备齐全并不断进行更新以满足政府对购买服务的需求。

在实施农业项目的过程中，政府层面在现有条件的限制下，寻求合理配置资源以达到作业效果的最优化及提高当地农业现代化生产水平，从而提高粮食生产水平。服务组织争取各种有利条件，最大限度发挥现有资源，获得更多利润。政府购买公益性农业服务项目需要兼顾政府和服务组织需求，探究运行机制的长期性和稳定性。

邱县政府制定相应服务机构标准，从符合条件的服务组织中进行挑选。但政府在制定标准的过程中，为了提升当地农业生产现代化水平，将购买服务要求高于现有服务组织能力水平，正向带动当地服务组织进行服务效果的升级，有效促进了当地农业现代化。在普遍拥有120马力、两驱的机械情况下，邱县政府对能够有条件满足要求的第三方服务组织进行补贴，购置150～160马力、四驱的农机牵引设备，并要求深松机能够达到全方位曲面作业且配备镇压装置，逐步推进监控设备的安装，对作业效果、面积等指标进行实时监控，并将作业画面实时传输至省级监管平台。服务组织可利用先进机械设备，在非政府购买服务期间进行作业，可以获取更多利润，有助于服务组织的可持续发展。

服务组织通过植保站与政府建立良好的沟通渠道，并通过植保站听取政府部门的作业指导意见开展服务。在作业实施过程中，由于农业项目的时期差异性强、且具有空间唯一性，因此政府与服务组织需要根据一段时期内环境条件的改变及时沟通对要求做出相应调整。

（三）接受服务的农户层面。从农户反映来看，人们对政府购买公益性农业服务政策的接受程度与文化程度、年龄和服务质量有很大关联。由于农户的年龄和文化程度差异，间接造成了农户思想的差异，因此导致了农户对服务认知能力产生分歧。经营服务主体的服务质量也是影响农户对政府购买公益性农业服务政策接受程度的重要影响因素，比如邱县实行农田深耕伊始，由于深耕机械装备不完善，导致农户拒绝接受此公益服务，之后随着深耕装备的完善，农田深耕技术逐渐成熟，农户越来越满意，提升了农户接受公益性农业服务的普及率。

三、优化政府购买公益性农业服务的对策

（一）扶持服务机构，壮大服务组织。政府要根据经济社会发展的实际情况，集中部分财力，大力开展对服务机构专职工作人员的教育培训，管理引导服务机构重视和加强人力资源开发。同时，政府要积极转变观念，通过提供资金支持或者税收减免等方式大力扶持服务机构的发展，解决公益服务“向谁买”这一重大问题。由于配置先进机械设备往往需要投入大量资金，且农业项目的运行周期较长，无法及时回收投入资金，因此政府对农业服务组织应实施政策扶持、资金支持等多种措施，壮大服务组织，提升其服务能力和服务范围。

（二）加快制定和完善关于政府购买公益性农业服务的法制建设。《政府购买服务管理办法》的出台是建立和完善我国政府购买服务制度迈出的关键一步，但是仍需要有相应的部门法规和行业法规的支持。加快政府购买公益性农业服务的法制建设，有利于贯彻依法行政方针，推进政府采购管理规范。完善的政府购买公益性农业服务法制建设，有利于明确政府购买公益性农业服务中购买主体资格、购买规程、合同管理等基础性问题。

（三）加强对政府购买公益性农业服务的监督管理和评估管理。在监督管理方面应透明化、公开化，实行受益农户、第三方机构和社会媒体等多元化的外部监督机制，规范政府购买操作流程，明确服务组织选择、作业实施、绩效考评等相关标准的内部监督机制。要建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，确保评估的公平和真实，确保政府提供的服务有效、高质和满意。

（四）安排專项资金或加快整合现有农业项目资金，提升购买公益性农业服务力度。试点地区开展政府购买公益性农业服务中资金的不足限制了政府购买服务的深度和广度，国家、省、市、县政府及农业部门，应该在财政支农资金中安排专项资金，或者加快整合现有农业项目资金，增加购买公益性农业服务的种类，扩大被服务农户的覆盖面，有助于加快实现我国农业的提质增效。

主要参考文献：

[1]贺文慧，陈建国，陈嬝婷.不完全契约下农业社会化服务政府购买风险及其防范[J].中国财政，2017（10）.

[2]金文成.创新政府购买公益性农业服务机制 探索农业社会化服务的有效实现形式[J].农村经营管理，2015（11）.

[3]王芳红.产业链视角下现代农业服务模式的构建与完善[J].科学管理研究，2010（2）.

[4]王诲龙.公共服务的分类框架：反思与重构[J].东南学术，2008（6）.