云南义务教育均衡发展督导评估的基本经验

义务教育均衡发展是教育改革发展的重中之重，也是落实十九大提出的“推动城乡义务教育一体化发展”的重要途径。2010年底，在云南省“两基”工作通过国家验收后，省委、省政府又将推进义务教育均衡发展作为重要工作来抓。根据《教育部 云南省人民政府关于推进义务教育均衡发展备忘录》《云南省人民政府关于深入推进义务教育均衡发展的意见》部署，到2019年底，全省129个县（市、区）实现县域义务教育发展基本均衡目标。为了确保这一目标的实现，云南省根据教育部开展义务教育均衡发展督导评估有关要求，研制了具有云南特点的督导评估方案和工作细则，加快推进县域义务教育均衡督导评估工作，并将义务教育基本均衡作为贫困县退出的五个必要条件之一。通过近几年的努力，云南省县域义务教育均衡发展工作取得明显成效，96个县域实现义务教育基本均衡，初步建立了适合云南省情的义务教育均衡发展督导评估体系。

一、初步构建“科学公平”的督导评估体系

教育督导评估以科学为前提，以公平为落脚点，这是教育督导评估成为社会发展生产力的重要表征。云南省义务教育均衡发展督导评估体系坚持全面性原则，对基本办学条件、校际差异系数、政府行为、公众满意度做出了一个科学合理的内容配置，形成了既有利于政府推进义务教育均衡发展工作，也有利于促进不同学校发展进步的评估指标体系。在评估指标内涵的逻辑结构上，严格按照教育部义务教育均衡督导评估基本流程设计，既体现教育部义务教育均衡督导评估指标内涵的整体性和基础性，又根据云南义务教育特点，创造性地增加了2个指标，以体现督导评估指标内涵的个体化和针对性。在评估原则上，坚持了系统性评估，既高度重视政府督导评估的权威性和严肃性，又充分考虑多元主体在教育督导评估中的价值取向和利益诉求，在此基础上，云南省义务教育均衡发展督导评估“以政府督导评估”为主导、“以学生家长、社会群众评估”为重要参考，基本形成了以行政评估和第三方评估相互融合、相互补充、相互支持、相互论证、相互促进的科学督导评估体系，有力保障了督导评估结果的公平性。

二、初步形成“五位一体”的督导评估格局

云南省义务教育均衡发展督导评估工作以研制义务教育办学条件基本标准为出发点，以开展县域义务教育学校基本办学条件监测和义务教育校际均衡系数监测为主要途径，采集县域近三年来所有小学、初中10个核心指标数据，构建县域义务教育均衡发展的基础数据库，并依据县域义务教育均衡发展的基础数据，开展基于“数据”和“事实”省级督导评估。通过省级督导评估，重点发现县域义务教育发展中存在的主要问题，并有针对性地提出促进县域义务教育均衡发展的对策建议，有效发挥督导评估的服务功能。通过近几年的努力，云南省初步构建了“标准——监测——大数据——评估——服务”五位一体的现代教育督导评估格局。在标准执行上，充分体现云南地区特色、地区差异、城乡差异和学校差异，实行了不同级别的标准体系，发挥义务教育办学条件基本标准的引导、协调和整合功能，确保了不同地区学校办学基本条件的梯次达标。在监测方式上，充分运用大数据支持，以动态形式对数据的变化发展进行监控，重视对数据的关联、分析、预测以及数据变化背后的深层次原因。在评估形式上，转变以行政检查为主导的督导评估方式，实行以实证性评估为主导的现代教育督导评估方式。在评估结果运用上，强化督导评估的服务理念，重在为党委政府、教育行政部门、学校提供教育治理、教育管理、教育保障、教学管理、课程实施、教学质量提升等方面的诊断与服务。

三、探索实施“管办评逐步分离”的督导评估模式

十八届三中全会提出，深入推进管办评分离，委托社会组织开展教育评估监测。在这样的大背景下，云南省积极推进多元主体参与义务教育均衡發展督导评估，充分发挥评估机构、高校、科研机构、学会、协会、中介组织的服务功能，与部分评估机构、科研机构和社会组织开展了不同程度的合作。如委托社会组织对义务教育均衡发展数据采集系统进行设计，与评估机构、教育科研机构合作开展义务教育均衡发展校际均衡系数的测算以及相关评估工具的研发等。在保障核心工作由教育督导部门具体执行的基础上，其他一些专业性、服务性职能在教育督导部门的监督指导下，逐渐向管办评分离的方向发展，采取不同方式委托第三方具体实施。同时，结合开展义务教育均衡发展督导评估工作的经验，云南省对委托社会组织开展教育督导评估的体制机制进行了初步探索，先后出台了《关于进一步加强教育评估工作的指导意见》《云南省第三方机构开展教育评估监测工作暂行办法的通知》等政策文件，对委托评估服务的管理机制和实施流程进行深入探索，逐步明确了第三方机构准入标准、评估监测职能、评估监测规范、管理考核办法，有力推进了教育管办评分离，提升了第三方服务的专业性。通过几年探索，云南省以义务教育均衡发展督导评估工作为契机，顺势带动了教育督导评估的发展，构塑了县域义务教育均衡发展督导评估的新特征，形成了“行政加研究”“理论加实务”“外部加内部”“政府加第三方”的督导评估新模式。

四、高度重视“发展性评估”的督导评估方式

当前，教育督导评估以终结性评估、绝对性评估、晋级升等评估为主要方式。随着国家推进政企分开、政事分开的服务型政府、法治型政府的构建，教育督导评估的理念和方式也发生了重要变化。以“发展性评估”为主导的教育督导评估理念，已经成为构建教育现代治理体系下推进现代教育督导评估的最强音。云南在推进义务教育均衡发展督导评估中虽然强化终结性评估，但也充分彰显过程性评估和发展性评估。在督导评估中，除了对评估年度的重要资料和数据进行全面整体的分析外，更重要的是对县域近3年来义务教育发展的核心数据进行过程性监测，形成对县域核心数据近三年变化发展监测的数据图，根据数据图的曲线变化，教育行政部门能够比较直观地发现县域内哪些学校、哪些指标在标准线之下，哪些学校、哪些指标在标准线之上，这样就能够从发展变化的角度为县域推进义务教育均衡发展提供科学的数据参考和依据。同时，根据县域内所有数据变化整合成的综合发展变化曲线，可以明确判断在过去不同时段内哪些学校、哪些指标发展增长较快，哪些学校、哪些指标发展增长不够明显。在此基础上，对发展增长较快的学校和指标进行分析，总结提炼经验和特色，对发展增长较慢或下降的学校和指标进行诊断和改进。更为重要的是，云南省在义务教育均衡发展督导评估中，高度重视发展性评估结果运用，将学校和县域的发展增长，作为终结性评估的重要参考。

五、培养“专业化”和相对“独立性”的督导评估队伍

教育督导评估是专业化和行政化的有力结合，十八届三中全会提出强化国家教育督导评估，实际上就是要求提升教育督导评估的专业水平。云南省在推进义务教育均衡发展督导评估中，积极与教育评估机构、教育科研院所、高等院校、中小学校、中介组织合作，构建了涵盖教育管理、教育评估、课程教学、学校管理、教育统计、教育测量等多领域、多学科的督导评估队伍，并根据教育督导评估人员的专业特长和优势领域，努力打造教育管理、理论研究、教学实践三类专家群体，初步形成了专业化和相对独立性的督导评估队伍体系。在推进义务教育均衡发展督导评估中，云南省除了积极强化教育督导部门的宏观管理职能，还有力整合教育行政部门的教育管理资源、教育科研机构的理论研究资源、教育评估机构的评估监测资源以及中小学的教学研究资源等，初步形成行政资源和专业资源相互配合、各具所长的合作局面。更为重要的是，在开展教育督导评估中，行政权力充分尊重专业权力，教育督导评估专家能够根据既定的评估方案、流程和工具相对独立地开展督导评估，行政部门也能够根据督导评估专家的评估意见，形成县域推进义务教育均衡发展的整改意见，在此基础上，监督县域根据整改意见及时推进整改，确保督导评估的结果切实运用到实处，得到真正的落实和贯彻。在相对独立的情况下，云南督导评估专家深入到基层和学校，对义务教育学校发展、义务教育均衡发展、义务教育质量开展系统化的监测评估，逐渐形成了一系列推进云南义务教育发展的思想资源，并为政府教育决策提供依据和参考。

六、搭建“采集、监测、诊断、改进”多功能整合的数据系统

教育督导评估重视基于数据和实事的“实证评估”，强化数据对督导评估结论的支撑和服务。在云南省义务教育均衡发展督导评估中，教育督导部门与第三方信息机构合作，研发了义务教育均衡发展信息采集分析系统，共同开展义务教育均衡发展大数据的构建，形成了以网络采集和基于现代信息处理技术的大数据分析系统。这个数据分析系统集数据采集、数据变化监测、问题诊断和工作改进等功能于一体，可以便利地对县域内所有小学、初中学校均衡发展的核心指标数据进行全面采集，在此基础上，还能快速有效地对县域内所有义务教育学校均衡发展的核心指标数据进行横向比较和纵向比较。通过这个大数据分析系统，政府、教育行政部门可以便利地查看近几年来县域内义务教育学校均衡发展10项指标整体水平以及每个学校10项指标变化发展和排列情况。通过对义务教育学校均衡发展指标变化发展情况的监测，可以及时查看县域义务教育学校基本办学条件是否达标，以便对不达标的学校和不达标的指标进行调整和补齐。通过小学、初中学校核心指标数据差异系数的建模，可以及时测算县域内小学（初中）均衡发展各个指标数据的差异系数以及小学（初中）均衡发展的整体差异系数，以便及时查看县域小学、初中均衡发展差异系数是否达到国家标准，同时，可以通过调整不同学校资源配置的方式，不斷缩小义务教育学校发展上的差距，提升均衡发展水平。总体来看，这个数据系统，可以引导政府、教育行政部门、学校根据数据监测情况，科学诊断义务教育发展中存在的问题，及时调整教育资源的配置方向，改进义务教育发展的政策或措施，从而有力维护县域内义务教育均衡发展，促进教育公平。

七、将义务教育均衡纳入贫困县退出督导考核的重要内容

义务教育均衡发展不仅是教育发展的重中之重，更是教育精准扶贫、扶贫攻坚的重要任务。云南省高度重视义务教育均衡发展，将义务教育均衡发展纳入贫困县退出考核的重要内容及标准体系。2016年6月颁布实施的《云南省贫困退出机制实施方案》，将“实现义务教育均衡发展，并通过国家督导评估”作为贫困县退出考核的5个内容之一。也就是说，实现县域义务教育均衡发展，是贫困县退出的必要条件，只有达到义务教育基本均衡，才能申请贫困县退出。将义务教育均衡纳入贫困县退出督导考核的重要内容，这一政策高度彰显义务教育均衡发展的重要地位，并将义务教育均衡发展上升到扶贫攻坚的战略层面，充分体现优先发展教育的国家战略。同时，这一政策高度关注教育机会公平，将农村偏远地区、少数民族聚居区学生的受教育权利，作为教育扶贫的重要抓手，通过确保每个学生上得起学，提高未来劳动力的受教育水平，防止贫困的代际传递。更为重要的是，这一政策还切实关注教育结果公平，将农村偏远地区、少数民族聚居区学生与城市孩子平等共享优质的教育，作为扶贫攻坚的重要使命，通过确保每个孩子享受均衡优质的教育，减少未来社会成员的贫富差距，逐步满足人民群众日益增长的美好生活需要。

【作者简介】

周家荣 云南省教育科学研究院教育评估与基础教育质量监测研究室主任，博士，硕士研究生导师，昆明理工大学管理科学与工程专业博士后流动站学习，中国教育学会基础教育评价专业委员会理事，昆明市中青年学术和技术带头人后备人选，云南省哲学社会科学创新团队骨干成员，云南新型教育智库骨干成员，主要从事教育评估、教育质量监测研究，公开发表学术论文70余篇，主持（参与）20多项国家、省部级科研课题。