民办大学寻路

西湖大学宣布要在15年内办成“世界一流”，目标之高在目前中国的民办高校中绝无仅有。它力求打破的，是民办高校长期被禁锢其中的“定位起步低”“绝大部分为职业技术型”布局。

“盖别墅先从盖猪圈盖起。”南方科技大学前任校长朱清时曾以此比喻中国高校艰难的渐进式发展道路。在民办高等教育体制机制40年的探索路上，专科起步、资金掣肘和缺乏监管的命运，使得它始终只能作为公办高校的补充。

时至今日，民办高校的支持政策有了改善。教育部于今年4月20日发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），对营利性和非营利性民办教育的“分类管理”作出细致的统筹，尤其在非营利性民办学校的资金扶持上有了倾斜，增加了政府补贴生均经费、划拨供应土地和分担教职工社会保障的规定。

但民办高校仍很弱小。教育部公布的《2016年全国教育事业发展统计公报》显示，全国2 596所普通高等学校中，民办高校有742所（含独立学院266所，指由实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，教育部负责审批，利用非国家财政性经费举办的学校），占比不到3成。全国各类高等教育在学总规模达到3 699万人，民办高校在校生，包括硕士研究生、本科、高职（专科）约634.06万人，占17%。

自改革开放初期民办高校复苏至今，仅有5所民办高校在2011年获得研究生招生资格，它们是北京城市学院、河北传媒学院、陕西西京学院、黑龙江东方学院、吉林华侨外国语学院，而且它们所获的是专业型硕士招生资格，用于培养“应用型”人才，这有别于以学术研究为导向、偏重理论和研究的学术型硕士。634.06万民办高校在校生中，本科生391.52万人，高职（专科）生242.46万人，硕士研究生仅715人。

“从整体办学实力来看，民办高校要想超越公办高校，还是相当困难。”浙江大学民办教育研究中心主任吴华分析。

为什么？

摸着石头过河

18年前投身民办教育的浙江树人大学校长、中国民办高等教育研究院院长徐绪卿，对记者谈及经验时说：“对办民办高校，大家总是摇摇晃晃，艰难、缓慢发展。”

作为浙江省民办高校的“先行者”，浙江树人大学的故事始于1984年。那年夏天，浙江省政协组织了一批委员在莫干山学习。期间，恰逢高考招生季。有委员提出，浙江省高校少，小孩读大学太难，招考分数那么高。于是，当场有人提议，“我看我们办一所民办大学怎么样？”

1984年10月11日，由浙江省政协牵头，向省政府提交了《关于请求批准武林大学建校方案的报告》。同年12月5日，浙江省政府下发《关于筹建武林大学的批复》。次年，“武林大学”正式改名为“浙江树人大学”。

筹建之初，浙江省政府拔了10万元的开办补助费，每生每年收取不到300元的学费，杯水车薪。办学的场地是借了杭州电子科技大学的半层楼，辗转数处，直到1991年，都是租场地办学。

这所“依靠各民主党派和社会力量筹建”“先办专科”“学校办学经费自筹”的民办大学，缺资金、缺土地、缺师资。后来，在港澳台企业家等社会各界的捐助下，学校才逐渐积累办学经费、修了新校舍、建立专兼职教师队伍。但是，学校一直没有摘掉“筹”字，处于缺乏国家政策認可的尴尬地带。

至上世纪90年代初期，邓小平的“南方谈话”后，高校对社会力量更为开放。1993年《民办高等学校设置暂行规定》出台（下称1993年的《规定》，已于2010年废止），民办高校被正式纳入高等教育体系，有了合法身份。

“文件一下来，当时大概有六七个学校送上去审批，最后获批成立的有4所。这也是改革开放后，最早获得教育部承认的4所民办高校，特征是在校名的前面都冠以‘民办两个字。”徐绪卿介绍，浙江树人大学是其中之一，彼时已经办学近10年，终于获得国家批准的大专文凭颁发资格。时至今日，它已经是一所拥有880位教师和1.6万名学生的民办本科高校。

浙江树人大学的发展，是改革开放后民办高校曲折历程的缩影。“民办大学是中国几代知识分子的情结。”敦和基金会执行理事长兼秘书长陈越光感叹，他回忆曾与季羡林、汤一介等学者有过不下几十次的交流，“季羡林很完整地表达过他的想法，他说中国教育的传统从来都是两条腿，就是官学和私学，书院就是中国民办教育的传统。”

早在北洋政府时期，私立大学就大举兴办。按那时的政策，若试办3年后拥有正式校舍和5万元基金，便可成为国家立案的正规私立大学。1949年，全国共有私立高等学校69所，后于50年代初全部转为公立学校。此后近30年间，中国没有再出现民办高等教育机构。

始于高考恢复和改革开放前后，民办教育再度萌动。《中国高等教育》提到，1977年恢复高考后，北京、上海等一些大城市出现了文化补习班，即国内民办高等教育的雏形。相关的立法体系起步于1982年。彼时，修订版《中华人民共和国宪法》规定：国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。

民办高校步入正轨还是得益于1993年的《规定》。此文件明确了民办高等学校设置的门槛和流程，等于正式打开了大门。据此，民办高校未达到设置标准的，可申请筹办，由省级政府审批，获批后即可招生，但不具备发放文凭的资格。达到设置标准的，则可以申请建校，省级政府审核同意后，最由国家教委（教育部前身）审批。

“1993年的《规定》出台，的确带动了很多人的想象和向往。”徐绪卿说。但文件并未对民办高校的长远发展拟定明确的战略规划，国内也缺乏成功的样板，试水者均需“摸着石头过河”。

美国非营利私立大学的背后，依靠基金会吸纳社会捐赠办学、“外行治理”为主的董事会作为校园最高权力机构，以及“先办学，后社会认可”等各项机制，在当时的国内并无推广的社会基础。本以为即将到来的民办高校之春，进入了长达四年的“冬眠期”。

身份歧视

萌芽中的民办高校硬件缺乏，软件上更难对标一流的创新型、研究型大学。“很多学校仅靠自身，是缺乏办校条件的。政府如果不支持，学校连土地都没有办法解决。”徐绪卿回忆。

那个年代的民办高校，“打游击”式办学似乎是常有的事。成立于1983年的培黎职业大学，直到21世纪初期还在北京市海淀区分布有五六个教学点，有停工的工厂、干休所、在空地上盖的临时性建筑以及香山脚下红军公园的一块地皮。

1997年，国家提出了“科教兴国”战略，政府加大了教育改革与发展的力度。同年颁布的《社会力量办学条例》（下称《条例》），明确了社会力量办学事业是“社会主义教育事业的组成部分”，将之纳入国民经济和社会发展规划。这是1949年后第一个规范民办教育的行政法规，标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。

虽然《条例》在第六章“保障与扶持”中，从“学校建设用地”“教师、学生与公办学校平等待遇”等问题出发，扶持和鼓励民办高等教育，但不乏教育观察者表示，政策落到实处的寥寥无几。仅在土地的划拨上问题上，相比于公办高校，民办高校往往拿不到好的地块。

不仅如此，《条例》里的另一句话刹住了民间办学的热情：“国家严格控制社会力量举办高等学校”。“控制”的最明显体现，在于国家对民办高校的严格审批限制。在中国办一所民办大学，一直以来需要严格遵循一条自下而上的既定路线——从专科到本科，再到硕士点。1993年的规定就已经提出，国家鼓励设置专科层次的民办高等学校。如果要“跳级”开办本科院校，其门槛甚高。

根据全国政协委员、北京城市学院院长刘林的观察，多数民办高校只能先被批准办专科，有了10年办学经验、7届毕业生之后才能申请本科办学。“现行规定对民办本科办学有着办学经验、办学历史的要求。”

此外，硬件投入对资方和办学者来说也有巨大风险。一位熟悉全国高校设置评议的专家分析：一方面，教育基础设施相应的资本投入规模较大；另一方面，教育需要长周期的招生，从而达到稳定招生和办学。“那如果不批怎么办？”

在政策层面，民办学校的发展方向模糊。加之身份瓶颈、公共财政短板和教师保障漏洞，大多数民办高校也主动将成本低、耗时短、见效快的职业教育作为发展路径。根据2013年刊登在《出国与就业》的《美国私立大学与公立大学之比较》，国内民办大学类型单一，如96%的文理学院和67%的专门学院均属于民办性质。

美国的体系截然不同。美国斯坦福大学1894年的首批招生就只招了博士生。“在美国，私立学校办学事先不需经过教育理事会（功能类同中国地方教育局），仅在工商部门注册就可成立。在办学上不限层次、不限形式，学校办学水平由专门社会中介组织来评鉴，也就是说主要需得到社会认可。”刘林认为，办学资质开放给美国私立学校带来广阔的发展空间。

在重视声誉和传统的高等教育界，中国最优质的教育资源还是集中在公办高校。“民办高校生均政府补贴，仅有公办学校的十分之一。”吴华根据《全国教育经费统计年鉴》等教育财政数据测算，2014年全国公共财政教育支出（包括教育事业费、基建经费和教育费附加）为22 576.01亿元，其中民办学校的公共财政预算拨款为326亿元，占比仅为1.44%。

西湖大学“反其道而行之”，或将成为中国本土第一所直接获得研究生招生权的民办高校。在刘林看来，这是高等教育审批制度改革的有力信号，“适当将设置起点往上移，使多层次起点成为可能。高校获批逐渐从重大楼转向重大师，回归了办学育人的本质。”

2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》明文规定了“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”。一位不愿透露姓名的民办大学校长则多次表达，“应该放宽办学审批，先办起来再接受检查和监督。哪怕办不好被关门也行，不能不让办。不然什么都办不起来。”

“政策导向”

多位专家将中国高校发展形容为“政策导向”。21世纪教育研究院副院长、新教育基金会理事熊丙奇介绍，国内从招生权、专业设置权、课程设置自主权，再到学位授予权，都由政府主导。

“中国的民办大学招多少生、招什么样的生源，一定程度上取决于政策。”刘林认为，这种政府导向的格局以及民办教育在政策上的“先天不足”，决定了民办教育和公办教育不可能实现公平竞争。政府始终在两对矛盾中摇摆：一是公办、民办之间是什么关系；二是对民办该规范还是该扶植。

政策的大门时松时紧，与不同时期对于民办高校的定位有关。1999年，中国政府决定扩大高校招生规模，高等教育由精英化向大众化迈进。此时，民办高校获得了更大的发展空间。

“人满为患”，这是20世纪末期高校扩招下大学里的真实写照，也是民办高校数量飞速增长的契机。普通本专科招生比1998年增长47.4%，而在1999年之前几年，增长率未超过10%。独立学院的最初萌芽也是在1999年，一些普通公办高校尝试利用自身品牌和富余教学资源去吸引民间资本投入，形成“二级学院”（独立学院的前身），改善了以专科为主的民办学校结构。

“公办体制内的资源饱和，只能到体制外发展。”徐绪卿讲述起当时民办高校复苏，“国家很难筹集如此大的资金加大投入去建新学校，只能依靠一部分社会力量。”

截至2000年4月，具有颁发国家承认的学历文凭资格的民办普通高校增至55所。各类民办高等教育机构从1991年的450所增长至2000年的1 321所，近乎增加了2倍。记者从多位民办教育研究学者处了解到，当时最多一年可以发展40所至50所。为鼓励社會资本进入，2003年9月，《中华人民共和国民办教育促进法》实施（下称《民促法》），允许民办学校取得“合理回报”。

民办高校这一时期在规模、在校生数、经费投入等方面扩张势头迅猛，但仅2006年一年就频频曝出争议事件：陕西的西安欧亚学院“高就业率”造假事件；个别民办高校相继发生因学籍、学历、收费等问题而引发的学生群体事件等。这导致有关部门在2006年底和2007年初连续发文表示加强政府对民办高校的“督导”。

多位民办教育观察者表示，“合理回报”规定激发的逐利倾向是民办高校乱象的重要诱因。2003年正式实施的《民促法》在允许民办高校获取回报的同时并未规定回报区间，有一些投资者理解为对高校营利的放开。而依靠学费增收空间有限，政府补贴又微乎其微，也促使不少办学者通过各种渠道变相营利。

营利困境

有业内人士坦言，中国尚缺乏为公益目标办学的投资者，即使是自称非营利性质的办学者，现实中多数还是有着营利动机。在刘林看来，这一方面使得政府不敢扶植，慈善机构不敢投入，怕资金被挪用；另一方面，兴办非营利性质的一流高校前途渺茫，甚至相当大一部分追求教育理想的人，最后成了企业家。

“这正是国内民办高校资金来源的短板。”刘林认为，应该借鉴国外经验，建立自己的筹款体系，形成良性循环。从依靠举办者转向依靠社会和市场，筹集更多资源，提高学校的社会效益。

记者了解到，大多数民办高校还是“以学养学”，学费占学校收入的比例可达70%至80%。除此之外，国内民办高校的其他资金来源，如政府资助、社会捐赠、学校自身的产业开发、提供社会服务产品等，均难成主流。依赖学费的发展模式，暴露了民办高校的财务运作风险：一旦其生源市场萎缩，学杂费收入下降，将直接威胁到学校的正常运作及可持续发展。

目前中国民办高校中，职业应用型的占绝大多数，但无论是中国还是美国，“在目前看来，一流的大学一定是研究型大学。”刘林说。但办学投入巨大的研究型大学，无一是营利性的。

中国至今未见一所堪称“一流”的民办高校，一些办学者表示“有心无力”。“民办大学要超公立大学非常困难，只能说是艰难生存吧。”新东方董事长俞敏洪曾于2013年成为耿丹学院理事长，2016年秋辞去理事长的职位，放弃了耿丹学院。他在2017年接受记者专访时承认，中国的民办大学在办学质量、监管方式等方面存在诸多问题。

长期以来，以“非营利”之名行“营利”之实的民办教育环境，使得不少民办学校同时占足了政策优惠和市场利益，但也阻止了更大规模的社会资本进入。

2016年11月新修订《民促法》发布，标志着营利和非营利民办学校“分类管理”时代正式到来。法律明确了非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，但需要遵循企业的规则来运营。

2018年3月26日，中国新华教育（02779.HK）正式在香港证券交易所挂牌，其主要资产涵盖新华学院和新华学校两所民办学校。

在此之前，共有4家主营高等教育的企业相继于2017年在港股上市，分别是宇华教育（06169.HK）、民生教育（01569.HK）、新高教集团（02001.HK）和中教控股（00839.HK）。由于新华教育旗下两所学校还未到分类登记（选择成为营利性学校或非营利性学校）的最后时限，招股书显示新华教育暂未决定两所学校的营利性质。这些企业旗下高校走上了资本市场筹集资金，最终将接受市场的监督，并依法和投资人分享回报。

在此之外，非营利分类之下，坚持大学公益性的办学者，也有机会在法律框架下寻求一条不同以往的新路，在制度、人才和资金等關键因素上取得突破。

虽然政策逐渐清晰，但徐绪卿认为《民促法》尚不能解决所有问题。什么才是好的大学？在吴华看来，是按照自身本来面貌去办的大学：“好的大学就是尽量减少学术以外干扰的大学。政府推动高等教育最有效的政策就是放权。”