新城镇化背景下土地集约利用问题研究

宋婉静

(商丘职业技术学院 经贸系，河南 商丘 476100)

一、研究背景

改革开放40年来，我国经济社会快速发展，城镇化进程不断加快，越来越多的农村剩余劳动力转移到了城镇，人多地少成为我国土地资源利用的巨大挑战。在这种情况下，我们一方面要坚守18亿亩耕地红线，提高农业用地集约利用水平，保证粮食安全；另一方面要以有限的土地资源保证和推进城镇化发展建设。因此，如何合理利用土地，优化布局，提高土地集约利用度，是值得我们深究的课题，成升魁负责编纂的《中国可持续发展总纲 (第 5 卷): 中国土地资源与可持续发展》中强调了土地资源高效利用，与其他资源互配发展对经济、社会可持续发展的重要影响。可持续发展是一种绿色高效、注重长远发展的经济增长模式，它既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的能力。当今，土地资源十分有限，过度的开发利用不仅破坏影响当代人的生存环境，也损害了子孙后代的利益，土地集约利用实现土地资源的可持续发展无疑是在造福后代。所以，实现城镇土地集约利用一举多得，不仅提高了城市土地的使用率，保护了珍贵的国土资源，更促进了社会的可持续发展[1]132-133。

我国国土面积位居世界第三，但人均土地面积仅为世界平均水平的29%。在新型城镇化高速推进的情况下，国内城市面积持续扩张，农用土地大面积被侵占。见表1。

表1 2014年-2016年我国农业用地、建设用地面积变化情况 万公顷

如表1所示，依据2017年4月中华人民共和国国土资源部公布的数据，全国农业用地逐年减少，建设用地面积不断增加。在新经济业态下，中国经济社会发展对土地资源的需求量有增无减，土地资源总量不变注定了土地利用矛盾越来越突出，此消彼长的供应方式造成了发展的失衡。为了解决这样的矛盾，中国土地集约利用不能仅仅转换土地类型、挖东补西，而是必须走内部挖潜、合理规划、绿色开发的道路，集约利用区域内的土地资源才是解决问题的关键所在。

二、新型城镇化进程中土地集约利用的现状

(一)新城镇化发展

随着社会的进步和发展，农村人口向城镇不断聚集转变的过程，即为城镇化。当前中国土地稀缺，社会矛盾加剧，势必加快城镇化进程。早在2013年底中央城镇化工作会议就已经提出了“以人为本”为核心的新型城镇化建设理念，将提高城镇建设用地利用效率，解决优质耕地资源被占用破坏，严重威胁粮食和生态安全等问题作为新型城镇化推进的主要内容，与传统城镇化相比，新型城镇化在改革思路、推进策略、空间布局、发展模式上都呈现出新的特征，进一步凸显了走新型城镇化道路、促进土地集约利用的必要性和紧迫性。

城镇化率是指一个地区城镇常住人口占该地区常住人口的比例，是反映城镇化水平高低的重要标准。根据国家统计局资料显示，自十八大以来特别是《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布实施以来，新型城镇化发展得到了扎实有序的推进。如图1所示：

图1 2014年-2017年中国平均城镇化率

截至2017年末，全国人口城镇化率超过58%，根据发达国家的经验，城镇化率30%-70%期间是加速城镇化时期，也是经济快速发展的黄金时期,发达国家的城市化率在80%左右。图2是中国主要省份的城镇化率。

图2 2017年初中国主要省份城镇化率

如图2所示，2017年初上海、北京、天津的城镇化率超过80%，中国有十个省份城镇化率超过全国平均水平，其中有八个省份城镇化率低于50%，其中一个来自中部地区，其他7个省份均属西部地区。综合来看城镇化发展与经济发展互为支撑，东部地区城镇化率较高，中西部地区的城镇化率较低，“以人为本”高效集约的新型城镇化发展进程有待进一步推进和深化。

(二)城镇土地集约利用的含义

古典经济学家李嘉图最早在他的地租理论中提到了农业用地方面的研究，后来衍生出城镇土地集约利用的概念，其主要意思是指在科技进步的基础上，在单位土地面积上增加生产资料和劳动投入，单位土地面积产能、经济功能和负荷能力都会有很大提升[2]739-748。随着城镇化的发展，社会经济各部门竞相占用土地，城市用地供需矛盾日益加剧，土地集约利用与城镇化水平之间存在着天然的耦合关系，相互作用相互影响。下面就通过集聚效应理论来体现二者之间的耦合关系。见图3。

图3 新型城镇化土地集约利用相互影响机制

新城镇化的发展一方面形成了人口和产业的集聚，促使产业结构不断调整升级，城市规模不断扩大，产生了规模经济；另一方面土地、人力、技术、资金等要素的投入强度增加，产出效益获得很大提升，城市经济活动的布局更为合理，各地区扬长补短根据自身优势进行专业化分工和生产以深化产业内或产业间结构调整和改造升级，既提高了土地的产出效益，又优化了土地利用结构,实现土地集约利用，造福子孙后代的可持续发展[3]2005-2020。

三、新城镇化进程中土地集约利用水平

根据笔者在2017年北大中文核心期刊《世界农业》中对于中国土地集约利用水平的研究结论，十五年的研究时间段里2001-2010年中国土地集约利用水平为Ⅳ级，即土地利用水平不集约；2011-2012年中国土地集约利用水平提升，土地利用基本集约达到Ⅲ级；2013-2015年中国土地集约利用水平进一步提升为Ⅱ级，即土地利用集约。中国土地集约利用水平的变化主要分为两个阶段：(1)2001-2004年，土地利用不集约情况下集约度日益下降；(2)2005-2015年，土地利用逐渐由不集约变为土地利用集约，且土地利用集约度不断提升。

2017年党的十九大提出了决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。在城乡一体化，工业化持续推进的背景下，国家经济迅速发展，城市建设日新月异，推进新型城镇化建设是实现全面建设小康社会的主要方向。2017年初，中国城镇化率已经达到57.35%，根据2016年的统计结果，2015年全国财政支出超过17.58万亿元，相比2005年的3.39万亿元，增长4.19倍；人均GDP 11年间也增长了近3倍：由12 400元/人增加到46 652元/人；地均社会消费品零售总额由61.98万元/平方公里增加到273.33万元/平方公里；经济社会不断发展，在国家相关政策的引导，地方政府的支持下，城镇化进程有序推进，农村剩余劳动力接受相关机构的再就业培训，进入各大产业，尤其是第三产业迅速增加到305 809.7亿元，再次刷新了GDP占比。房地产业作为GDP的主力军，发展迅猛，大幅增加了当地政府及银行业的财政收入，房地产投资完成额增长6.22倍，由13 158.3亿元增加到95 035.6亿元。经济的快速发展，带来了生态环境的破坏，习近平总书记提出了中国的发展方式“既要金山银山，又要绿水青山”，完全转变了“先破坏后治理”的发展模式，各项环境政策的制定和实施，遏制了生态环境不断恶化的趋势[1]132-133。

四、新城镇化进程中土地集约利用的对策建议

(一)合理规划，制定土地集约利用的发展战略

《礼记·中庸》有云：“凡事预则立，不预则废。”中国幅员辽阔，人口众多，后备土地资源匮乏，土地资源的合理利用关乎国计民生。新城镇化建设离不开土地开发、利用和转型，从国家资源、社会经济发展与环境保护的全局出发，以经济学的供给侧改革研究为基础，各级政府应认真总结以往土地利用规划的不足，合理预测各类用地的需求，统筹安排各类用地的比例关系，坚持保护耕地，严格控制土地供应总量，协调好城市建设、土地利用和经济发展三者间的关系。这样不仅能促使土地利用者高效利用土地，还能充分发挥资本、劳动力等其他生产要素的替代作用，实现城镇化进程中土地集约利用[4]151-154。

(二)依据发展战略，采取合理的土地利用方式

城镇化发展脚步不断加快，在土地资源紧缺，总量严格控制的情况下，只有不断利用好现有土地，优化土地利用结构，协调各类用地空间布局，才能提高城镇化发展中土地资源的利用效率。合理利用土地，主要可采取以下几种方式：第一，进一步完善土地储备、征用、收购、置换等政策，挖掘存量土地潜力，整理城市、农村各类用地，用合理合法的措施转变低效或闲置的土地资源；第二，招商引资推动产业结构发展升级，利用产业发展带动土地结构优化；第三，发挥中心城市或大城市的辐射力，在区域发展中发挥带动、集聚和主导的重要作用，形成区域产业联动发展，推进土地集约利用。

(三)发挥土地市场配置作用，建立和完善土地集约利用的监管机制

发挥土地市场的配置作用是提高土地利用效率的根本动力，市场经济的一般规律即为市场决定资源配置，因此应最大限度地发挥市场机制的激励和约束作用，形成反映市场供求关系的土地市场价格机制，完善土地价格的调节机制，包括产业用地、城乡居民住宅用地等。在充分发挥土地市场配置作用的基础上，要建立和完善发展改革、商务、工业和信息化、国土资源、环境监管等多部门联动的共同责任监管机制。如对项目用地提高准入标准、对投资强度、用地规模、功能分区、建筑密度和容积率等多个方面严格审查和实时地跟踪管理。动态联动的监管机制，利用先进的信息采集、处理技术提高对土地监管部门以及土地资源的监督和管理力度，鼓励和保护对于违规使用土地等情况的检举行为，从根本上提升土地集约利用水平。