我国社会保险基金征收存在的问题及模式选择

□吕玉霞（副教授） 丁亚男

（1山东管理学院新兴业态发展研究所 山东济南2503572山东大学山东济南250100）

一、引言

社会保障与每个公民的切身利益息息相关，已经成为当代社会文明进步的重要标志之一。特别是社会保险，作为社会保障机制的核心，有着独立资金收入来源，而稳定、可靠、充分的社会保险基金又是社会保障体系有效运行的基础。然而，税制要素设计、部门职权划分等诸多因素使得社会保险征收体制改革呈现胶着状态。鉴于此，有必要深入思考社会保障机制改革思路，衡量各种征收模式，尽快推出社会保险征收改革方案。

国内理论界对社会保险基金征收方式进行过热烈的讨论，大部分学者倾向于社会保障“费改税”的观点，张磊（2006）、李晶（2014）主要从征收效率、制度统一性、收入分配、监管质量等角度给出理由，对我国开征社会保险税进行了肯定；张俊芳（2006）分析了我国开征社会保险税的必要性和可行性；贾康、王玲（2001），徐向明（2003），伍克胜（2003）对社会保险税的框架设计进行了探讨；王燕等（2001）利用可计算一般均衡分析从养老金隐性债务、转轨成本等方面进行了理论说明，指出目前的现收现付体系不可持续，而社会保险税代替缴费，财务上是可持续的。崔光营（2000）指出开征规范的社会保险税是大势所趋；刘植才、杨文利（2011）运用公共经济学理论与政府权能理论论述了课征社会保险税的理论依据，并分析了我国开征社会保险税的现实意义。

然而一部分学者则反对以 “税”的形式征收社会保险基金，郑秉文（2007）从国际发展趋势、制度环境、经济发展水平、征缴及监督问题的本质原因入手，建议缓征社会保险税；叶檀（2010）则认为社会保险税不能弥补资金不足，会造成不公而反对“费改税”；杨志勇（2010）认为，考虑到税收负担、制度基础、部门职能划分等诸多因素，建议不宜在没准备好前就盲目实践；李绍光（2004）对工薪税税收归宿和劳动力供给特征进行分析，指出在不同阶层间收入分配差距过大时征收社会保险税无法缩小社会净福利差距，表明在我国开征社会保险税的时机还未到。

另一部分学者则认为社会保险基金应采用 “税费结合”模式。吴文芳（2014）论述了社会保险中公共属性较弱的项目如城镇职工养老保险采用缴费方式，而对于公共性较强的城乡居民养老保险等采用缴税方式；李运华、殷玉如（2014）则通过社会保险费和社会保险税的对比分析，得出“税费结合”的结论；胡琴芳（2007）从理论与实际两方面分析中国社会保险筹资模式，并对税费结合方案设计提出措施；吴国玖（2009）基于代际交叠模式提出以“税”筹集基础养老金，基于生命周期模式提出以“费”筹集个人账户养老金。

从以上文献综述可以看出，对于社会保险基金征收方式的选择不同学者有不同的观点，分歧主要在经济环境、权利和义务的对应性以及开征社会保险税是否能切实解决当前模式所存在的问题。本文在主张采用社会保险基金“税费结合”模式作为改革总体思路时，跳出传统的公法-私法的二元结构局限来认识社会保险费，以社会保险税、社会保险费两种模式不同特点为基础，逐步深入分析社会保险税费结合模式的可行性及有效性，同时基于税费模式给出了相关政策建议，以切实解决现行征收模式存在的问题，推进社会保险制度发展。

二、我国目前社会保险基金征收存在的问题

我国的社会保险基金征收主要采用行政事业收费方式，采用社会统筹账户和个人统筹账户相结合的 “统账结合”管理模式，并按照社会保险类别分别设立保险基金。职工个人缴费全部计入个人账户，单位缴费由统筹地区根据个人账户支付范围和职工年龄等因素确定比例，部分划入统筹账户。根据人力资源和社会保障部统计的2013年全国社会保险情况数据：2013年全国职工基本医疗保险基金收入7062亿元，支出5830亿元，其中统筹账户收入4285亿元，支出3669亿元；个人账户收入2777亿元，支出2161亿元。尽管社会保障体制改革进行了20多年，其征收方式不断改进、提高，但是，随着我国市场经济体制的不断发展，社会保险基金征收显现出了诸多问题。

（一）征收覆盖率低

2012年我国开创性地实现了城乡居民基本养老和基本医疗保障制度的全覆盖，扩大了社会保险覆盖面，但在实际中仍有一部分群体游离于社会保险体系之外。这些群体大都是失业风险相对较高的非正规部门劳动者，也是最应该被给予社会保障的对象，如一些非公经济组织的从业人员、个体经营者、灵活就业者、农民工以及被征地农民。这些群体无法参保的原因一方面由于个人购买力不足，无力负担持续的社会保险缴费；另一方面则源于现行模式可及性不足，以至于没有参保的机会。据中国社会科学院劳动与社会保障研究中心发布的《中国社会保障发展报告（2013）》指出，中国失业保险制度覆盖面较小，其中仅有国有及国有控股企业失业保险覆盖率较高，而个体工商户、私营企业失业保险覆盖率都较低。据调查，北京市进城务工人员社会保险在2008—2012年参与状况改善缓慢，调查样本参保率平均仅有23.92%，覆盖率偏低。

（二）征收刚性不足，阻力较大

我国社会保险基金的行政性收费方式缺少坚实的法律基础，约束力比较弱，征收阻力较大，征收效果不尽如人意。实际征收工作中，困难企业的拖缴、欠缴社保基金的现象时有发生，虽然大部分地区如北京、广东等省市已经委托税务部门代征，征缴率有所提升，但在代征模式下，税务机关往往仅实行了催款的职能，缺乏管理自主权，无法利用自身专业优势和资源有效征管。据中华人民共和国人力资源和社会保障部公布的数据：2013年全国累计实地稽核企业237万户次，涉及参保职工21451万人次，查出少报、漏报人数779万人次，少缴、漏缴社会保险费达到34.2亿元。

（三）监管机制不完善，风险较高

按照我国现行《社会保险基金财务制度》规定，社会保险经办机构编制的年度基金预算草案由劳动保障部门审核汇总并报财政部门审核，经同级政府批准后，即可由财政部门向劳动保障部门批复执行，仅需向上级财政和劳动保障部门备案，无需经同级人民代表大会审批。此外，社会保险基金决算也仅需报同级财政审核后，由同级政府批准即可，同样不需经过人民代表大会审批。可见，在现有制度规定下,社会保险基金征收管理并未纳入政府预算统一管理体系，使得各级政府拥有了过多的自主裁量权，脱离了人民代表大会的监督，保险经办机构的征收、支出工作并未得到有效的监管，结果是社会保险基金的安全性、公正性、合理性潜在着较高的风险。

（四）征缴主体不一，成本较高

2011年7月实行的《社会保险法》明确了社会保险费征收机构的职责和权利，但未明确社会保险费的征收由哪一个机构来负责。尽管大部分地区实行由地税机关代征社会保险费，但实际上，地税部门通常能够征收的部分十分有限，主要代收某些企业职工社会保险费，而灵活就业人员、城镇居民社会保险多由社保征缴大厅办理征收，在农村地区，多由农村基层社保干部上门收缴或银行代征。多头征管会导致征缴过程常常出现方法、政策、信息不统一等问题，这些都会使社会保险基金的征收产生不必要的费用和管理成本。

（五）经办机构职能复杂，服务质量较低

根据相关规定，我国社会保险经办机构既要负责参保单位信息采集登记、账户管理以及社会保险费的审核和发放，又需要负责社会保险基金的运营。然而，社会保险机构在现有的征收模式下，将工作重点多放在征收和运行基金上，疏于其他方面工作的管理，忽视了对离退休人员资格及待遇审核、养老金发放等服务性工作上，导致出现工作漏洞。在人力资源和社会保障部对全国核查五项社会保险待遇享受情况的统计资料中显示：2013年共核查7453万人项，查出3.5万人冒领待遇1.27亿元。在人口老龄化、农村城镇化以及医疗费用不断上涨等因素导致基金支出紧张的情况下，保险经办机构的工作漏洞无疑又加剧了基金征收压力，形成恶性循环。

（六）缴费政策不统一，互济功能弱化

现行社会保险基金筹资办法政出多门，社会保险在不同地区间的缴纳标准、收支状况有较大差异，以北京、重庆为例（见下页表1）。北京、重庆社保缴费比例差别不十分明显，社保费用占工资比重近似，北京市各项社会保险领取人数共计约1814.8万人，重庆市约3908.5万人，然而重庆市社会保险基金支出却远少于北京市社会保险基金支出数额，且重庆市收入支出比为45.31%，明显小于北京市收入支出比74.45%。地区差异使不同地区负担水平和保障水准不一，难以形成全国统一的社会保障体系，影响了劳动力的合理配置和流动，易造成经济欠发达地区人才缺失、外流现象。

三、我国社会保险基金征收模式选择

社会保险税与社会保险费模式各有特点（如下页表2），社会保险税和社会保险费既有共同点也有区别点。社会保险税在基金管理、调控能力、法律效力等方面优于社会保险费；而社会保险费在权利义务关系上表现出更多的公平性。但在探讨适用于我国的征收模式时，需要结合我国社会保险费征收现状、社会经济发展情况进行合理分析，理性选择我国的社会保险基金征收模式。

表1 2013年北京市、重庆市社会保险征缴一览表 单位:亿元

表2 社会保险税与社会保险费对比

（一）我国实行社会保险税利弊分析

在我国开征社会保险税的优势主要体现在以下几方面：

1.能够进一步提高我国社会保险基金筹集效率。以社会保险税替代目前的行政事业收费方法，能使社保费的征收具有严密的法律依据，税务部门能够作为真正的征收主体充分利用自身优势以及税务系统所拥有的丰富的信息资源对纳税人的申报进行核实、审查，降低信息不对称风险，防止纳税人少缴、漏缴；同时，社会保险税纳入到了税收程序法的调节范围内，税务机关可以运用《税收征管法》规定的强力手段应对偷逃社保税的行为，提高征收质量。

2.开征社会保险税就意味着社保基金须缴入国库，纳入政府预算管理体系，利于国家权力机关和社会公众对社保基金的运行进行监督。在社会保险税的模式下，税务机关负责征收，保险经办机构主要提供服务及社会保险基金运营，各职能部门权责明晰，分工协作，有利于实现征收管理透明化、层次化，保证其合理筹集、运用，促进社会保障实现过程监督，有效防治社会保障体系高风险漏洞。

3.我国现行社保费“条”“块”分割的局面将被社会保险税的开征所打破。实行统一的税收政策，有利于加快社保基金的省级统筹乃至全国统筹。将社保税归为中央与地方共享税，中央部分由国家统筹安排，地方部分作为地方社保支出，国家财政部门根据各地所需进行转移支付，从而能够增强社会保险的互济性。

不可否认，开征社会保险税确实能够解决我国现行社会保障费模式下存在的一些问题，但是，一旦开征社会保险税将无法避免以下问题：一是从公共产品的界定来看，社会保障的非排他性、非竞争性表现得并不十分充分，其性质更接近于“准公共品”，特别是社会保险，无法像国防一样无差别地惠及所有国民，尤其是我国社会保险中的城镇职工养老保险、城镇职工医疗保险等项目针对特别群体，并不具有普惠性。因此，对我国各保险制度均采用税收模式征收并不合理。二是费改税牵扯到很多复杂问题，比如我国目前实行分税制，中央与地方政府间事权、财权需要有效匹配，社会保险税的开征涉及社保基金如何划分以使资源合理配置、各政府层级间利益冲突最小等问题；此外，税率、计税依据等税收要素的确定也需要进行多方面综合考虑，社会保险税大多实行单一比例税率，税率过高，则企业、个人承担比例过大，损害其利益；然而过低则国家财政负担过重，不利于国家经济发展。

（二）我国实行社会保险费利弊分析

这里通过借鉴国外社会保险费的经验对我国社会保险费予以修正后进行分析，在对征收机构、管理机构职权、经营方式进行一些改进后，将带来以下优势：

1.基于社会保障属于“准公共品”的论述，行政收费是满足权利与义务对应的有效手段。收费是国家行政、司法机关及事业单位为行使特定的社会管理职能而向被管理者收取的一定数量货币或同值资产，具有灵活性、受益性的特征。从社会保险费的有偿交换特性这一点来看，在社会保险的准公共品的属性下体现出更多的 “公平性”，多缴费则多受益，在准公共品的属性下，也是比较可行的。

2.德国的《社会法典》将社会保险费的征缴权赋予海关，并规定海关享有强制执行权，以确保社会保险费的有效征收，包括冻结银行存款、扣押、查封、拍卖相应金额实物资产等，这些措施使得德国社会保险费欠缴、拖缴现象很少出现。所以，我国如果将强制执行权赋予税务机关，允许其在代征过程中适用《税收征管法》相关条例，运用强制方法，是解决社会保险基金征收困难、筹集不及时的一个有效方法。

（三）我国实行社会保险税费结合征收模式分析

从以上分析来看，无论是社会保障“费改税”或是改进社会保险费制度，都不是适应我国经济、社会情况的最优改革方案。要改变目前社会保险征收模式中存在的诸多问题，又要使其能在国内有效推行，可以采取社会保险基金税费结合征收模式。采用税费结合模式能够基本结合社会保险税与社会保险费各自的优势，削减劣势，结合我国现状来看，有诸多现实意义：

1.保障基金收入稳定可靠，监管有效。统筹账户采用税的方式，企业、个人、税务机关三方都有了法律支撑，税务机关也能借助自身的征收经验和优势改善社会保险基金征收不力的状况，切实保障保险基金及时足额进入国库。个人账户实行缴费制度，专门积累基金，个人缴费越多，账户基金积累越多，未来能够享受到的待遇也更好。税费配合的形式克服了现行缴费体系的混乱局面，使社会保险基金来源充分、稳定。另外，由税务机关全面征收社会保险基金，实行社会保险基金收支两条线分开运行，利于监管部门进行监督、审查，改善现行征管风险较大的境况。

2.针对统筹账户开征社会保险税，有利于社会保险基金的全国统筹和调剂。统筹账户在全国范围内采用税的形式，使统筹账户内的社会保险基金纳入了国家预算，能够由国家财政部进行统一调配和使用，财政部能够以全国范围的宏观视角，综合考虑我国各地区经济、人口结构、劳动结构等因素，合理地调动社会保险基金，推进各地区平衡发展。此外，社会保险税的开征解决了缴费制下劳动力在不同地区间流动而社会保险基金却无法随之转移的困境，为人力资源大范围合理流通提供了坚实的保障。

3.建立兼顾公平与效率的社会保险体系。仅仅实行社会保险税或社会保险费都会产生公平与效率不协调的问题，然而公平与效率关系是一国社会保险制度权衡的重要问题。税费结合方式中个人账户缴费形式的基金完全积累制弥补了在实行社会保险税模式下造成的权利义务不对等的缺陷；而统筹账户的缴税形式扩大了社会保险制度覆盖面，统一了税率，所有纳税人享有相同的社会保险收益，这不仅使社会保险基金收支工作更加简便快捷，提高了效率，又改变了现有缴费模式下不同地区、不同行业、不同部门由于不同缴费率而导致的不公平现象，加强了社会保险制度再分配功能的实现。

四、结论与政策建议

社会保险基金以税费结合方式征收将涉及多处调整，结合我国实情，本文提出以下一些建议：

（一）税费结合方案设计

1.纳税人范围。社会保险税与社会保险费的纳税人涉及两类，一类是纳税单位，一类是个人，纳税单位应包括各种企事业单位、社会团体、各经济组织，个人则多指职工个人。其中，对于是否将农民纳入社会保险税的纳税人有很多争议。笔者认为，农民需要纳入征税范围，目前可先在适宜地区试点，待时机成熟逐步推广至全部地区。原因主要是：第一，对于农民而言，要走出过度依赖家庭养老模式的困境，就需要社会保障体系的支持。英国以《济贫法》辅助社保税，用征税办法救济贫民；美国的《社会保障法》列出专门条款以保障农村农民在遭遇各种风险后，能够享受到基本的生活，并能得到社会安全保障机制的庇护。其次，统筹城乡发展、缩小城乡差距是十八届四中全会的重要议题，也是统筹我国经济均衡发展的重要路径。新型农村合作医疗、城乡居民养老保险并轨都不断推动城乡一体化，如果社会保险税将农民拒之门外，不但会打破一体化进程，反而可能加重差距。最后，我国目前农业和农村经济总体向好，2013年农村居民人均纯收入达到8895.9元，收入增幅12.37%，超过国内生产总值增幅9.5%，农民收入近年来保持持续快速增长，表明我国部分地区农民已经具备了经济能力。

2.税率与费率。国际上通常以比例税率作为社会保险税税率设置形式，一般是全国统一的比例税率，我国目前社会保险费也是采用了比例税率形式。在推进税费结合的模式时，可继续采用现行的分项比例税率，按照不同保险项目设定不同的税率及费率。税率设计既要充分考虑支出需要，又要结合我国人口老龄化趋势综合考虑。此外，我国经济发展不均衡，东部地区经济发达，人均工资水平高，西部、西南部等地区经济发展比较缓慢，人均工资则相对较低，为了保证社会保险税的统一性、对等补偿性，可以采取在西部等经济落后地区在标准税率的基础上对满足特定收入条件者实行优惠税率。费率在全国的统一标准下，各地也可以有适当浮动，实行弹性费率，但需要上报国务院人力资源和社会保障部审批。

3.税基与费基。社会保险税通常以工薪作为税基，税费结合模式下，企业与个人缴费由于分别进入不同的账户，基金功能也不相同，在以工资为基数的标准下，可以实行“双基数”办法，即将企业缴税与个人缴费基数分开核定，单位按企业工资总额计算，有基数下限但无上限；个人仍按现行规定缴纳。既可以简化社会保险制度的征收程序，又可以充分发挥社会保险基金功能。另外，对于纳入社会保险税的务农农民，其收入为非工资性收入，不适用上述税基，因此，针对农民可以设置特定的收入基数，根据收入级数缴纳对应的金额。

（二）拓宽筹资渠道

我国进入经济新常态阶段，国民经济增长放缓，职工工资增长也将减速，因此按工资比例收取的社保基金收入增幅也将下降，然而人口老龄化加速、农村城镇化以及医疗费用的不断上涨，基金支出将继续保持增长态势。据统计，从2000年至2013年，城镇职工基本医疗保险基金收入年均增幅33.20%，而支出年均增幅达到34.39%。尽管在税费结合模式下，能有更多的社会保险基金收入，但以社会保险缴税、缴费为主的社会保险筹资方式仍然需要其他征收渠道来支持基金支出需要，例如：将国有资本部分经营收益纳入社会保险基金，填补缺口；完善并加强利用国债、彩票发行收益筹集社会保险基金制度，据《2011年度中国福利彩票公益金使用情况报告》显示：2011年福利彩票发行1277.97亿元，筹集福彩公益金达388.7亿元，上缴中央194.35亿元，用于补充全国社会保障基金、社会福利事业等公益事业；地方留成194.35亿元由民政部门使用，可见彩票发行收益有相当大的潜力。国有资本收益及国债、彩票发行收益均能够填补社保基金缺口，为税费结合模式下做实个人账户做铺垫。

（三）推进社会保险基金保值增值

在税费结合模式下，社会保险税缴入社会统筹账户，直接进入国库由财政部管理运营，而社会保险费则缴入个人账户，由社会保险经办机构管理，由于在个人账户中实行基金完全积累制，就存在社会保险基金保值增值问题。目前，我国社会保险基金缺乏多样的投资运营渠道，往往大部分都存在银行的财政专户中，不断积累，然而活期利息较低，常常出现专户资金大量贬值。社科院世界社保研究中心主任郑秉文通过测算指出：2000—2008年中国CPI达到了2.2%，但是社保基金的投资收益率还不到2%，并且规模越大，贬值风险越大，社会保险基金整体上处于缩水状态。由此可见，在社会保险基金积累过程中，政策制定者们需要充分考虑到通货膨胀、货币贬值等因素，确保缴费人能够在未来获得正收益。对这一问题，国内理论界也有相同的建议，即实行社会保险基金与物价指数挂钩，推进社会保险费的指数化。此外，应为社会保险基金开辟更多的投资运行渠道，使其在市场环境下保值增值，降低贬值风险。