基层事业单位预算管理问题及对策探析

王娟

摘要：基层事业单位是我国类型繁多、数目庞大的一个群体，在我国市场经济体制中占据着重要地位，在教育、科研、交通、医疗卫生等诸多领域都发挥着不可替代的巨大作用。本文从财政部门预算管理体制改革人手，结合行政事业单位内部控制规范中预算业务控制相关规定，剖析基层事业单位预算管理现状和存在的问题，并从基层事业单位预算编制、预算执行及预算结果运用等方面，提出了相应完善对策和建议。

关键词：基层事业单位；预算管理；管理制度

本世纪初，我国进行了重大的财政改革，搭建起以部门预算为轴心的新的预算管理基本制度体系，以期解决预算管理规范化和精细化问题。十八届三中全会国家提出了加速推进新一轮财政改革、在2020年建立起现代财政制度的要求。近几年我国财政预算管理体制不断地加快改革步伐，新《预算法》的执行、国库集中收付制度改革、全口径预算体系建立、预算公开的实施等，充分体现了现代预算制度建设的丰硕成果。在此时代背景下，为了能更好的适应预算制度改革，对财政资金的分配和使用也提出了更高的要求。基层事业单位是财政资金使用实施的基层部门，能否做到预算管理规范化、精细化，是上级事业单位最终能否真正实现预算管理规范化、精细化的重要前提和基本保障，也切实关系到财政资金是否充分使用、事业单位社会职能是否真正发挥。随着我国事业单位体制改革不断深入，社会经济的快速发展与全面进步，很多基层事业单位传统的预算管理思维模式已经与社会发展不相适应，预算管理在单位财务管理中愈发彰显其举足轻重的核心作用。如何加强部门预算管理、提高资金使用效益是当前基层事业单位财务管理所面临的一大任务。

一、当前基层事业单位预算管理存在问题

（一）预算意识不强，预算内部管理制度缺失或不健全

随着财政预算资金管理在财务管理中的重要性不断提高，对基层事业单位的预算意识要求也在同步提高，预算管理水平的高低直接决定了单位各项经济活动能否顺利展开。因此对单位领导和所有参与预算管理及执行的部门、人员要求都要树立预算意识，做到以预算指导经济活动，用预算对单位的经济活动进行事前、事中控制。但是在现实中，还有很多基层事业单位仍然抱守着“预算纯属财务行为”的老旧观念，无论是预算编制、还是预算执行、最后直至决算都是财务部门的事情，认为和自己没有多大关系。一些单位未能建立健全预算编制、审批、执行、至决算与评价等一套完整的预算内部管理制度，没有合理设置岗位并明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离，或是财务部门以外的其他业务部门不能有效发挥其参与预算管理的作用，对已制定的预算管理制度不能真正贯彻落实，从而使预算管理制度成为一纸空文。

（二）预算编制简单粗放，科学性、规范性无法得到保障

财政预算管理改革至今，对预算数据的编报要求不断地在向规范化和精细化靠拢，全口径、零基预算等编制要求都是不断提高预算数据完整性、科学性的原则和方法。但一些基层事业单位部门预算编制摆脱不掉以往的老办法，不能从单位以后的工作目标人手，也不能建立单位各业务部门参与预算编制的沟通协调机制，仍然简单依照以前年度经济活动数据和以往的经验，编凑出一个单位认可的预算总额。以此编制出的预算，既没有前瞻性，也不考虑完整性，精细度、科学性无从得到保障，尤其对一些重大项目预算，因受到预算编制时间的限制、甚至是单位临时提议，仓促决定实施项目，而对至关重要的项目可行性事先论证和评审，单位根本没有充分的保障时间去做，这种“先把钱要回来、至于以后怎么办再说”的思想依然在一些基层单位存在。

（三）预算执行刚性不强，随意调整变动

1015年新颁布的《预算法》是经济领域国家加强宏观调控，保障经济和社会健康发展的一项重要法律。其中明确指出“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”、“各單位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”、“各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理”。但在实际工作中，一方面，基层事业单位内部控制体制建设仍在起步和构建中，对预算执行的监督和约束力不能完全到位；另一方面，一些基层单位预算管理观念淡薄，忽视预算执行的严肃性，不能完全按照批复的资金用途有效使用财政资金，根据单位实际情况随意变更，将国库支付系统当成普通的银行账户使用，未能真正发挥预算管理规范支出、提高资金使用效率的作用。

（四）决算数据准确性有待提高，结果运用率差

在财政资金的流转运作过程中，部门预算执行情况最终体现在部门决算上。决算不仅仅是预算执行情况的综合反映，同时也是对预算科学性合理性的检验。一方面它直接反映出预、决算的差异，例如收入差异、支出差异、资产增减情况和负债变动状况等；另一方面，决算也直接反映出差异的形成原因。各类差异及其成因的合理性，是部门预算分析利用的价值所在。但是在现实中，部分基层事业单位的部门决算编制还存在诸多的问题：一是由于部门预算与部门决算的衔接不到位，单位财务核算使用的会计制度又与部门预算、部门决算口径不完全一致，造成单位在编制决算数据时带有主观色彩的填报，数据的严谨性和准确性无法得到保障；二是部分基层事业单位会计人员专业水平不高，会计基础工作薄弱，账务处理不规范，直接影响到决算数据的真实性和准确性；三是长期以来，在一些预算单位中还残留着“重预算、轻决算”的观念，认为决算就是编报表，财务人员只要把账做好了，报表自然而然就出来了的思想。决算人员对相关政策和报表事项理解不透彻，简单按照统一格式编报说明和分析报告。有些基层单位对决算分析结果的运用差强人意，财务管理知识欠缺的领导甚至会认为决算反映的是上一年已经发生的经济活动，已经是过去式了。这些观念造成既不能通过决算数据准确分析预算执行情况及存在的问题，也不能从决算结果总结经验，汲取有利信息，促进预算更为科学合理的编制，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制，从而改进下一阶段单位的财务管理和经济管理活动。

二、完善基層事业单位预算管理的对策

（一）强化认识，完善相关预算管理制度

预算是单位全年经济活动的浓缩与反映，与部门和个人息息相关。从执行的角度而言，单位预算最终会落实到每一个部门和相关岗位人员身上。要不断在单位内部强调预算管理的重要性，一是要提高单位负责人的思想重视程度，充分认识到新时代下的预算早已突破以往“向上级和财政部门要钱”的陈旧作用。预算管理是严密、科学、自成一体的一个独立体系，从编制、执行，到决算、评价，都有其相应的规范和标准，单位负责人应用科学发展的眼光认识其实质，带头做好预算管理的各项工作；二是要取得各业务部门和相关岗位职工的支持和配合。无论是预算编制、还是预算执行，不应只是财务部门的事情，单位各个层面的参与配合，才是预算能否规范和落实的重要保障；三是建立健全预算编制、审批、执行、至决算与评价等一套完整的预算内部管理制度，合理设置岗位并明确相关岗位的职责权限，用系统、完善的规章制度对预算管理给予有力的支持。

（二）规范有序，科学编制部门预算

预算编制是每个单位每年都在进行的一项工作，随着近年来财政预算制度改革的不断推进，预算编制愈来愈突显出其在整个预算管理里面的重要地位。甚至可以说，预算编制的科学、合理与否，直接影响到单位全年工作目标和经济活动能否正常开展。每年财政部门的编制要求里都充分体现了改革的新变化，这对基层事业单位的预算编制水平也在不断提高要求，首先预算编制人员要紧跟形势变化，对新政策、新知识要充分学习和把握，并且各单位要尽量确保预算编制人员的稳定性，不应经常更换；其次，预算编制要遵循基本的原则，例如“全口径编制原则”，“打破基数、据实编报原则”，“统筹安排、重点保障原则”，“夯实基础、定员定额原则”等等，没有了这些原则的约束，预算编制的标准和规范就无从谈起；最后，遵循程序、科学合理的编制预算。对一些专项业务和专项资金项目要进行事前评审和论证，并及时将这些资料信息反馈到预算编制部门。一般来说，这些项目金额大、时效长，关系到民生、经济建设或是社会事业，不能在没有进行可行性分析和论证的情况下仓促上线，以免造成财政资金的巨大浪费；其次，要在单位内部做好沟通协调，避免财务部门“闭门造车”，独自编制预算。要将各部门都纳入预算编制的流程中来，以单位下一年度的任务目标为中心，用发展的眼光充分考虑全盘工作，把有限的资金进行整合，发挥其最大的效用，确保单位职能正常履行。

（三）严格执行预算指标

目前基层事业单位预算执行过程主要有两种控制方法，一是通过国库集中支付系统内已经内设好的各种指标进行强制性约束，对各单位的预算执行科目、用途、金额等进行控制，发挥预算对经济活动的管控作用。在此种方式下，财务人员要提高日常业务水平，对照预算批复，准确操作支出科目，避免误操作造成国库支付与实际业务不符的现象；另一种是推进单位内部控制体系建设，加强预算业务管理控制，对批复的预算进行指标分解，通过单位自身管理来确保预算批复的准确执行。自我控制的优点是在预算编制过程中，各级责任部门都有所参与，在预算执行过程中有利于发挥主观能动性。预算指标的分解明确了各部门的目标和责任，使他们拥有了相应的资金支配权，把责、权、利紧密结合起来，会更有利于责任部门在执行过程中对偏离预算的不利活动进行自我纠正，调动其自我控制的积极性。这里需要注意的是要严格执行财经纪律，不得随意改动预算资金用途，擅自提高或扩大开支范围和标准，确保国家法律法规的“高压线”不被触碰。

（四）提升综合业务素质，提高决算数据运用率

近年来，我国部门决算编审工作不断改进和完善，已将预算单位的全部收支及资产负债情况全部纳入部门决算编报范围，并形成一套比较完善的部门决算报表体系和编审工作流程。因此，提升相关人员决算编报水平和部门决算数据分析能力，不断提高决算数据的客观性、完整性、准确性，是分析预测社会事业发展和编制部门预算的重要依据。要求通过对决算数据进行深入分析，能够揭示单位年度预算执行情况及财务管理和会计核算方面的问题，借助部门决算这把“利刃”，从而加强和改进财务管理，形成“预算→决算→预算规范”的预算管理链，建立部门决算与部门预算相互反映、互为依据、相互促进的有效机制。

三、结语

如何充分发挥现代预算管理的效能与作用，是新形势下基层事业单位财务管理的新课题和新目标。近年来，按照建立中国特色公共财政体系的要求，我国的预算执行管理发生了根本性的变化，逐步构建起中国特色现代财政国库管理体系，涵盖了国库集中收付、公务卡制度、政府采购管理、预算执行情况报告以及财政国库动态监控等诸多方面。基层事业单位必须以迎头赶上的势头适应这一系列改革，用坚定有力的手腕改进预算管理，不断提升基层事业单位的社会服务能力。

参考文献：

[1]程敏，关于加强事业单位全面预算管理的思考[J]，中国集体经济，2015（36）：42-43.