环境保护法律问题研究——建立健全生态保护补偿制度的探析

李东方（中央民族大学法学院，北京市 100081）

一、“生态保护补偿制度”的法律法规规定

2014年4月24 日新修订通过的《中华人民共和国环境保护法》第31条规定了：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”［1］通过立法规定，明确建立了“生态保护补偿制度”，确保了生态保护区域建立而导致公民、组织的财产损失应由国家财政补偿，明确地方设立补偿资金和补偿规则的相应原则性规定。

生态保护补偿制度是指以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。［2］法学意义上的生态补偿是指为了激励生态环境建设和保护行为，由相关受益主体对特定生态环境建设者和保护者付出的成本或作出的牺牲予以补偿的法律行为。［3］实施生态保护补偿是调动政府、公民积极性，保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。然而笔者认为，从总体而言，新《环境保护法》对生态保护补偿制度的规定过于原则化，不具备相应的可操作性，且有关生态补偿的关键问题，如生态补偿的标准、方式及资金等缺乏明确规定，生态保护补偿的范围仍然较为狭窄，保护者和受益者互动联系机制尚不完善，在一定程度上着实影响了生态环境保护措施的成效。［4］因此，国务院也于2016年4月28日出台了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，对于在新环境保护法中规定不完善的生态环境保护制度的相应措施，及现实实践中反映出亟待解决的问题给出相应的意见与答复。

笔者认为，“生态保护补偿制度”从根本上而言，属于法律手段与经济手段的合并应用的措施，具有法律与经济的双重性质。而在现今经济社会的发展背景下，如何明确在经济手段方面应用“生态保护补偿制度”的规定，才是立法者需要着眼解决的问题。保护好受益者的“受益天平”，充分发挥补偿机制的良性应用，在加强生态保护补偿制度细则的制定上将利益标准划分清楚，尽量避免受益不当的情况出现，不要让生态保护补偿制度名亡实存。

二、生态保护补偿制度的实际应用

自《关于健全生态保护补偿机制的意见》出台后，各地市地方响应中央号召，分别相应出台了各类地方性规章，紧跟“到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，多元化补偿机制初步建立”［5］的目标任务，开展或全面或针对性的环境保护补偿机制。但是，在实际中的执行情况中，也是问题重重。

当前，我国的生态补偿主要表现为生态效益补偿基金，［6］虽然在一定程度上延缓了生态退化的进程，但其局限也是我国生态环境持续恶化的原因之一。例如，在实践中，我们可以看到，像湖南省古丈县2017年森林生态效益补偿标准为14.5元/亩［7］，而实际执行的效果返乡不假，反映出，我国对于森林生态利益采取5—20元／亩的标准补偿农户补偿标准过低，严重影响农户维护森林效益的动力。在经济社会背景下，人是社会性个体的同时也是经济性个体，而且生存是需要成本的，没有人心甘情愿地长期低价甚至无偿地向社会、向他人供给利益。当前补偿标准过低，许多生态利益的增益供给低价、甚至无偿地向他人以及社会提供，不符合公平原则，对于生态保护补偿制度效益的发挥也就无从谈起。

三、切实建立健全生态保护补偿制度的个人建议

健全生态补偿制度需要强调法学与相关学科的交叉研究，以保护生态完整性为原则，制定科学的补偿范围与补偿标准，保障补偿资金是足够完善的，坚持严格的管理监测制度并且明确权责的分配，明确管理监督责任。

对于向湖南省古丈县这样地区偏远，经济发展效益不足但环保效益显著地区域，应着重对于受益人的补偿，不论是从政府财政还是社会公益基金，我们都应注重从经济方面做到补偿的恰当性、完善性、持续性，因为毕竟农民的收益始于农林也应终于农林，割除他们对于农林的依赖便相当于割除他们的经济来源的唯一支柱。我们需要加强立法指导，对于生态补偿制度做到科学性与人文性的有机结合，切实贯彻我国可持续发展的战略目标。

综上，生态保护补偿制度的建立无疑是新《环境保护法》立法的一大重要进步，我们应当看到进步鼓励自己，更应当看到不足鞭策自己，法律法规的滞后性需要政策来加以维护，对于生态保护补偿制度的标准和实施措施，还需深入的实践调研才能予以佐证。

注释：

［1］参见《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订）。

［2］参见文章《生态补偿机制》，载于网页：https://baike.so.com/doc/5579844-5793184.html。

［3］参见韩卫平：《生态补偿概念的法学界定》，《甘肃政法学院学报》，2016年2期，第89页。

［4］参见赵鑫鑫、曹明德：《新环境保护法与生态保护补偿制度的构建》《西南民族大学学报（人文社科版）》 PKU CSSCI-2015年5期，第45-46页。