四川藏区县级政府地震应急准备工作研究

格桑扎西,龚 宇,宴金旭,孟凡馨,王婧颖

(四川省地震局，四川 成都 610000)

《国家地震应急预案》中规定“县级以上地方人民政府抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调本行政区域的抗震救灾工作。地方有关部门和单位、当地解放军、武警部队和民兵组织等，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好抗震救灾工作。”因此，县级政府是我国开展地震应急工作的基础执行层面，其地震应急能力的高低直接关系到整个地震应急工作的成败。应急准备则是指为有效应对突发事件，提高应急管理能力而采取的各种措施与行动的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备，地震应急准备能力是为了使未来的破坏性地震发生后，能够高效有序地开展应急行动，减轻地震灾害给人们造成的伤亡和经济损失，而在组织体制、应急预案、灾情速报、指挥技术、资源保障、社会动员等方面所做的各种准备工作的综合体现(李湖生，2009)。

目前，各级政府和相关行业主管部门检验地震应急准备工作是否充分和完善，都是基于大量案例分析的应急管理体制机制研究和应急演练来实现的。然而在地震应急案例分析的过程中，尚缺乏对涉及面广泛、信息量巨大的资料群进行有效提炼的方法。在此背景下，邓砚等提出了“县(市)政府地震应急行为模式”的概念(邓砚，2012)，它是一种整理地震应急案例的提炼方法和概念框架，它由情景、主体、对策、按时间先后排列的行为序列和若干关键的时间点5个要素组成，它需要根据各地的自然和社会条件差异，捕捉各地区的应急响应行为开展广泛的对比研究。因此，本文试图以此概念框架为纽带，选取四川藏区特有的自然环境和社会经济环境为情景要素，选取四川藏区部分县级政府为主体要素，选取部分地震应急对策要素，对近年来发生在四川藏区的破坏性地震应急响应行为开展分析，同时结合实地调研访谈成果，对四川藏区县级政府地震应急准备工作进行研究，以细化四川省特定区域的应急准备工作，为该地区县级政府应急能力建设提供参考。

1 县级政府地震应急行为模式特征

自汶川和芦山地震以来，四川省甘孜藏族自治州(简称“甘孜州”)境内先后发生了2013年白玉5.1级地震、得荣5.9级地震，2014年康定6.3级地震和2016年理塘5.1级地震，为本次研究提供了相当丰富的震例。该州是四川省最大的藏族集聚地，平均海拔3500米以上，州内地形地貌复杂，发生地震后，在应急处置方面往往面临地方经济落后、基础设施匮乏、次生地质灾害频发、高寒缺氧情况下的应急救援、民族地区的语言文化和宗教信仰差异等实际问题，在考验当地政府应急处置能力的同时也为应急准备工作的开展增加了难度。该州在市县防震减灾机构设置上有别于四川省其他地区，县级防灾减灾局不但要主持防震减灾工作，同时还需承担政府应急办的工作任务，因此，该州的县级政府在突发事件应急处置和应急准备工作中有大量成功的经验和做法，在四川藏区中具有一定的代表性。因此，2017年8月，笔者借助四川省地震局科技专项《四川藏区县级政府地震应急准备工作研究(LY1710)》，对甘孜州部分县(市)防灾减灾局进行了实地访谈和调研。根据“县(市)政府地震应急行为模式”的概念框架和要素选取方法，本文以2014年康定6.3级地震和2016年理塘5.1级地震的受灾县(市)政府的地震应急行为模式为实例，从信息收集和上报、人员抢救、疏散和临时安置3个对策层面出发，提炼和整理了其县(市)政府的地震应急行为模式，主体要素主要选取了甘孜州的康定市和巴塘县。具体模式特征如下。

1.1 信息收集和上报

地震应急期间信息的收集和上报主要是由抗震救灾指挥部办公室负责的，其职责是负责处理指挥部的日常事务；收集、汇总震情、灾情；与州政府和有关地震应急机构保持联系，上报灾情、接收指令；审查地震新闻报道并负责对外发布信息。由于康定6.3级地震和理塘5.1级地震的应急响应级别不同，因此康定6.3级地震成立了州级抗震救灾指挥部，灾情信息收集与上报的责任主体是州、县防灾减灾局(应急办)和州、县民政局；而理塘5.1级地震由于响应级别较小，受地震波及的理塘县和巴塘县各自成立了属地的抗震救灾指挥部，灾情信息收集与上报的责任主体是县防灾减灾局和县民政局。在地震刚发生时，根据应急响应级别，灾情信息一般都是属地的防灾减灾局以“公共应急简报”的形式签发，报送的内容包括地震三要素和地震大致的波及范围。以康定6.3级地震为例，康定市信息收集和上报行为模式如图1所示，可以将信息报送大致分为3个阶段(龚宇，2016)，第1阶段大概是震后5小时这一时段，由于该段时间内反映实际灾情的信息极度匮乏，使得州抗震救灾指挥部在进行救灾决策时面临很大的困惑，也就是通常所说的“信息黑箱期”，因此在地震发生后，指挥部在短短5个小时内，连续召开2次指挥部紧急会议，第1次紧急会议后①甘孜州抗震救灾指挥部办公室.2014.甘孜州康定县"11.22"地震震情快报(二)[Z].甘孜州政府应急管理办公室.，立即部署康定市组织若干工作小组深入震中地区各乡(镇)查灾核灾，第2次紧急会议后②甘孜州抗震救灾指挥部办公室.2014.甘孜州康定县"11.22"地震震情快报(五)[Z].甘孜州政府应急管理办公室.，安排康定市成立查灾核灾工作组，全力开展查灾核灾工作，同时要求对靠近地震中心的村组进行逐村逐户核查受灾情况，要求泸定、丹巴、九龙、雅江、道孚等周边县立即开展查灾核灾工作。信息收集的重点集中在有无人员伤亡和有多少伤亡上。第2阶段大致是震后5小时到震后24小时这一时段，按照州指挥部的统一部署和查灾核灾工作的不断深入，灾情逐步明朗，由于本次地震的特点是因灾死亡人数不多，但受伤人数较多、房屋破坏较严重，因此该阶段的信息收集重点逐步从人员伤亡情况过渡到人员转移和安置情况上，同时穿插收集和报送了房屋破坏、地质灾害、道路损毁和通讯电力中断等方面的灾情信息和交通、通讯、电力、后勤等方面的保障工作开展情况。第3阶段大致是震后第1天到震后第5天这一时段，按照上级批示和要求，州指挥部重新部署，信息收集的重点再一次发生变化，报送内容逐步转入为灾后恢复重建打基础。

1.2 人员抢救

人员抢救行为是指自发地或者有组织地对被困在废墟中的人员进行搜救、挖掘、医疗救助，协助将受伤严重者转移到医院的行动。本文讨论的是县(市)政府有组织的人员抢救行为模式。以康定6.3级地震为例，康定市人员抢救行为模式如图2所示，可以将人员抢救分为2个阶段，第1阶段是大规模集中搜救阶段，大概是震后24小时这一时段，指挥部根据灾情报送信息和省地震局震情研判信息，在震后2.5小时左右就派出了以州委副书记、政法委书记带队的由消防、武警特警官兵组成的专业救援队伍赶赴灾区，规模在70人左右。在震后4小时内，州指挥部再次派出由武警、公安、消防组成的专业救援队伍和州卫生局组织的医疗队伍赶赴灾区，规模在450人左右。专业队伍会同灾区当地的党员干部、民兵队伍、群众等在24小时内基本完成了大规模集中搜救，该阶段的工作重点集中在人员搜救和伤员转运上。其中震后2.5小时和震后4小时，是此次地震人员抢救行为派遣专业救援队伍的关键时间点，根据灾情信息报送的阶段性特点，在震后5小时的信息黑箱期内，指挥部能在信息服务极度匮乏的情况下合理调派救援力量，是相当考验当地政府应急处置能力的。第2阶段是全面铺开、分散救助阶段，大概是震后第1天到震后第7天这一时段，公安机关、武警部队组织公安民警(含特警)、武警官兵1100余人(次)始终奋战在抗震救灾第一线，除了继续加强重灾点的搜救力度外，还需组织山区抢险和肩负乡镇、行政村的帐篷搭建、物资运输、街面巡逻、营地警戒等任务，可见该阶段的工作重点除了人员抢救外，还包含了抢险、安置、维护社会稳定和救援物资保障等应急任务③甘孜州抗震救灾指挥部办公室.2014.康定"11.22"重大地震抗震救灾综述(十)[Z].甘孜州政府应急管理办公室.。

图1 康定市信息收集和上报行为模式

图2 康定市人员抢救行为模式

1.3 疏散和临时安置

疏散和临时安置行为是为了最大程度地减少人员伤亡，在震后第一时间将安全受到威胁的群众紧急引导到安全地带，并提供临时避难场所，对受地震次生灾害严重威胁的群众进行紧急避险转移，以及对由于交通中断，当地生产生活受到严重影响的被困人员进行撤离和转移安置。几乎在抢险救人的同时，针对伤员和灾区群众的临时安置就已经开始了。以理塘5.1级地震为例，巴塘县疏散和临时安置行为模式如图3所示，可以将疏散和临时安置分为3个阶段，第1阶段大概是震后1小时这一时段，地震发生后，巴塘县立即派遣县长、常务副县长分别带队深入受灾乡镇查看灾情、指挥救灾、安抚群众，各乡(镇)迅速启动应急预案，紧急疏散群众 10 000余人，学生 4 000余人④巴塘县防灾减灾局.2016.巴塘县突发事件信息报告(8)[Z].巴塘县防灾减灾局.。第2阶段大概是震后1小时到震后48小时这一时段，当地政府安排民政部门紧急调拨救灾帐篷、粮食、御寒物资，对垮塌和重度受损户进行临时安置，同时完成次生灾害危险区群众的转移安置。第3阶段大概是震后第2天到震后第7天这一时段，人员疏散已基本完成，群众安置工作由临时安置逐步转移到过渡安置阶段，到震后第7天已基本完成过渡安置。在此阶段，该县政府按照尊重群众意愿，多渠道、多形式自主分散安置的原则，由群众自主选择投亲靠友、自主搭建过渡帐篷或过渡安置房、租房、外出务工、加固一般受损的房屋后劝返安置等方式对灾区群众进行科学安置⑤巴塘县民政局.2016.关于理塘"9.23"地震灾后过渡安置的方案[Z].巴塘县抗震救灾指挥部办公室.。

图3 巴塘县疏散和临时安置行为模式

2 县级政府地震应急准备工作开展情况

通过对康定市、道孚县、理塘县和巴塘县的防灾减灾局进行实地调研访谈，各县级政府在经历了地震和其他各类突发事件的考验后，逐步从地震应急指挥、地震应急预案、应急物资储备、地震应急演练、应急值守、应急救援队伍、建筑物抗震能力、地震应急避难场所和地震应急知识科普宣传等方面不断完善地震应急准备工作。在信息收集和上报方面，甘孜州的各级政府都意识到信息服务是否可靠直接关系到应急处置工作的效率和成败，在总结历次突发事件信息报送工作经验后，总结出在信息报送工作中存在首报责任不落实、报送不及时、内容不准确，甚至漏报、拖延不报、有意淡化事态严重性等问题。为进一步加强突发事件信息报送工作，2017年8月，甘孜州委、州政府办公室联合发文《关于进一步加强突发事件信息报送工作的通知》，明确要求“在发生较大以上突发事件后，县级政府要在半小时内电话、1小时内书面报告州委、州政府值班室，通讯不畅、交通不便的边远地区要在事发后2小时内报告并说明迟报原因”⑥中共甘孜州委办公室,甘孜州人民政府办公室.2017.关于进一步加强突发事件信息报送工作的通知[Z].中共甘孜州委办公室发电.。通过发文，进一步明确了责任，畅通了报送渠道，建立健全了信息报送体系。此外，甘孜州的突发事件应急信息都必须通过各级防灾减灾局(应急办)报送，进一步统一了信息报送口径。但信息报送的方式还较为单一，特别是乡镇一级，不管是通过电话或短信形式的口头上报，还是通过传真或公务网形式的书面上报，都较为依赖通讯网络，如果地震导致通讯网络中断，则信息报送必然会延误，导致“信息黑箱期”变长，严重影响指挥决策。

人员抢救和疏散安置工作联系紧密，几乎在人员抢救的同时，针对伤员、游客和灾区群众的疏散和临时安置就已经开始。各县级政府从应急救援队伍建设、应急预案体系建设、应急物资储备能力建设、应急避难场所建设、应急演练开展和应急知识科普宣传能力建设等方面实施人员抢救和疏散安置方面的应急准备工作。在应急救援队伍建设中，各县均组建了1支综合应急救援队伍和多支行业应急救援队伍，各应急救援队伍均制定了应急救援方案，个别县还大力推进防灾减灾应急处置队伍建设，主要针对地震和地质灾害；在应急预案体系建设中，完善了县(市)、乡(镇)两级的《突发公共事件总体应急预案》《地震应急预案》《年度地震重点危险区应对工作方案》《地质灾害应急预案》《交通保畅应急预案》和《医疗卫生应急预案》等针对性、实用性和可操作性较强的各类预案，应急预案体系基本达到了“横向到边、纵向到底”；在应急物资储备能力建设中，各县民政、减灾部门加大资金投入力度，不断充实应急物资储备，结合甘孜州的气候特点，适当增加了冬季帐篷、棉衣棉被的储备；在应急避难场所建设中，各县以学校操场、广场、体育场、村镇级活动中心等开阔地为依托均设定了应急避难场所，并设立了标识标牌；在应急演练开展和应急知识科普宣传能力建设中，各县每年至少开展1次防灾减灾综合演练，开展行业应急演练数次，全州中小学严格执行一周一跑地震疏散演练，乡镇政府组织开展地质灾害隐患点山洪防范、地震地质灾害避险等小型演练数次。通过三月的“科技之春”、“5.12防灾减灾日”、“7.28唐山大地震纪念日”等固定时间节点的宣传活动，结合甘孜州的“法律七进”活动，到社区、寺庙、村镇进行防震减灾法制宣传和地震应急知识科学普及，期间会悬挂横幅、张贴挂图，向公众发放各类防灾减灾宣传资料、宣传手册，并通过LED大屏、手机报、电视台、微信群和微信公众号发布宣传视频。

3 结合地震应急行为模式的地震应急准备工作研究

根据上述地震应急行为模式的特征和实地调研访谈成果，可以发现应急处置期的各个行为是一个紧密联系的整体，存在着相互依存、相互推动的关系，任何一项工作没有做好都会影响整个地震应急行动的效率和效果，而每一项工作又都是一个动态的过程，在不同阶段有不同的内容。本次研究的3个对策层面大致都可以分为3个阶段性的处置时段，各县在地震应急准备工作中，虽然不能对整个地震应急处置时段进行专业分析，但都能根据各个阶段的工作重点做出大致的准备安排。

3.1 信息服务

如何有效缩短信息收集和报送行为第1阶段的时间，将直接影响指挥决策部署和提高人员抢救的成功率。目前甘孜州出台了相关文件办法进一步加强和规范信息报送工作，但仍存在信息报送格式不统一、不规范，大部分县乡两级政府没有应急通讯链路等制约信息报送效率的问题。笔者认为，可以考虑依托正在建设的应急指挥平台，统一部署应急通讯链路，将信息报送模块整合到该平台下，形成一个专用的信息报送网络，以统一格式进行信息上报。另外，国家和四川省地震局应加快推进灾情快速评估系统建设，在县级政府层面推出以“人员伤亡和救灾力量部署”为核心内容的灾情快速评估产品，为县级政府在“信息黑箱期”阶段提供辅助决策信息。

3.2 应急救援和疏散安置

在人员抢救方面，各县政府都有专业和半专业的应急救援队伍储备，但都存在缺少专业救援培训和缺少专业救援设备的问题。随着四川省地震局“省级应急救援专业队伍训练基地”的建设完成，针对省内各级专业应急救援队伍的地震紧急救援培训课程将会逐步开设，将会大大提高全省各级应急救援专业队伍的救援能力。在甘孜州，包括整个四川的少数民族地区，大部分地处高山峡谷地区，交通极为落后，一旦发生较大级别的地震引发交通瘫痪，唯一的生命通道就会中断，严重制约了外部力量进入灾区开展救援，再加上高寒缺氧、昼夜温差极大，黄金救援时间相比内地平原地区会大大缩减，因此，各级政府已经意识到高原地区的人员抢救必须依靠本地力量，除广泛动员基层组织、民兵、志愿者、群众参与救援外，主要依赖本地的专业救援队伍开展专业搜救行动。县级政府近年来也逐渐增加了应急救援队伍建设方面的经费投入，但各县经济情况各异，导致应急救援能力存在差异。例如本次调研的巴塘县，县政府在应急救援物资储备上的资金投入力度相当大，启动实施了“防灾减灾千万工程”，县政府垫资1000多万元购置储备了应急抢险装备和各类物资。对全县19个乡镇、48所学校、17座寺庙和县级相关部门配置了发电机、充电宝、卫星电话(县乡两级配备)、应急摩托车、对讲机、帐篷、棉被等急需的应急救援装备及物资，同时购置挖掘机、装载机、拖车、自卸车、小型消防车等应急机具，并选派学员到内地进行机械操作培训，学员全部纳入该县半专业化的应急救灾队伍。还购置储备了一批包括音频生命探测仪、液压动力站、液压圆盘切割锯、液压金刚石链锯、红外热像仪、手持钢筋速断器、断线钳、十字镐、钢钎等的综合应急抢险工具⑦巴塘县防灾减灾局.2017.巴塘县地震应急工作报告[Z].巴塘县防灾减灾局.。但这在全州18个县中，仅是个例，其余县(市)都没有达到这种装备水平。

高原地区，特别是高山峡谷地区的人员疏散，往往面临交通压力和临时避难场所的选址压力，这也是整个四川藏区今后很长一段时间必须面对的问题。在康定地震中，交通保畅工作就是应急工作中的亮点，在应急指挥部以外单独成立了交通保畅指挥部，专门为救援队伍、救援物资深入灾区和伤员转运、游客疏散提供保障。震后，康定市和道孚县通过灾后恢复重建项目，均已完成1个直升机停机坪的建设，大大缩短了外部救援力量进入灾区和危重伤员向成都、雅安转移的时间。甘孜州的各县政府在汶川地震和玉树地震以后，积极制定规划、推进室外避难场所建设，但类似康定市这种地处峡谷地段的城市，空旷场地本就极为稀缺，还需考虑周边山体地质情况，为避难场所的选取造成了很大的困难。因此，针对高原地区，特别是地处峡谷地区的县城，在选取应急避难场所时，还需上级相关部门加强技术和理论指导。

从实际调研情况来看，目前的地震应急演练和地震应急知识科普宣传工作形式还较为单一，这一方面是受到当地县级防灾减灾局人员编制紧张、经费紧张的制约，很难系统的开展相关工作；一方面是缺乏地震应急演练和科普宣传活动的策划，以及缺乏地震应急科普产品的支持。在四川省地震局“省级应急救援专业队伍训练基地”的建设任务中，包含了地震应急救援科普馆建设，它承担了四川省地震局的地震应急科普宣传任务，相关科研人员已开始规划该科普馆的附属功能模块，其中就有专门针对不同地区的地震应急科普宣传形式研究、地震应急科普宣传活动策划实施、地震应急科普宣传文化创意产品研发的能力。建成后，能够极大的丰富四川省全省的地震应急救援科普宣传工作。

4 结语

本文仅仅从地震应急处置工作若干对策层面中的信息收集和上报、人员抢救、疏散和临时安置3个方面进行了行为模式分析和调研访谈，仅选取了康定地震和理塘地震作为实例，大致区分和总结了两次地震应急处置过程中各行为的阶段特征和关键时间点，但由于同一区域受不同震级影响，相应的应急处置重心和要求会不尽相同，因此需更多的案例做进一步的分析和研究。同时，还应继续对地震应急处置工作中的其他对策层面开展行为模式分析和实地调研。