总体国家安全观视野下的国际警务合作

肖 军

（1 西南政法大学刑事侦查学院 重庆 401120；2 贵州省社会科学院博士后科研工作站 贵州 贵阳 550002）

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平于2017年9月26日在国际刑警组织第86届全体大会开幕式上的讲话中提出，唯有加强警务和安全方面合作，才能共同构建普遍安全的人类命运共同体。和警务方面合作伴随而生的是安全问题，这无疑与总体国家安全观休戚相关。那么，总体国家安全观、国际警务合作这两者之间有何逻辑关系呢？

1 总体国家安全观的诠释与辐射效应

1.1 总体国家安全观的内涵

总体国家安全观概括起来是一条特色道路、五个既重视又重视、十二个安全要素、四个国际安全理念。其基本内涵是以人民安全、政治安全、经济安全及军事、文化、社会安全为宗旨、根本、基础和保障，并以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路，涵盖了安全观念、道路、体制、目标四重要素和共同安全、合作安全、综合安全、可持续安全四个理念[1]。总体国家安全观追求的是本国与他国共同安全。由此观之，总体国家安全观既是一种理念，也是一个目标[2]。

总体国家安全观需要以“共同、综合、合作、可持续”为视角、以“互信、互利、平等、协作”为核心来贯彻，其中包括“共同”“合作”“互信”“协作”，这些实际上也是警务领域中贯彻的合作、互认理念。只有将总体国家安全观引入警务合作领域，才能更充分体现这一观念的正确性，使之发挥引领效应。

1.2 总体国家安全观引领国际警务合作

总体国家安全观下的国际警务合作是一种安全合作，这亦是国际警务合作的特色之处——如果失去安全观的合作，则与一般的警务合作无异。虽然看起来两个概念有所重复，但实则强调两点：一是在警务领域的安全合作，这种合作指的是国际范畴。习近平总书记在国际刑警组织大会开幕式上的讲话已经指出要加强各国警察机关之间的合作，“共同安全”“合作安全”便是此意；二是在国土安全、社会安全、信息安全等方面涉及到警务合作，包括打击恐怖主义、网络犯罪、贪腐犯罪、毒品犯罪、走私犯罪等。一方面，警察机关本身就是专门化的安全机构[3]，警务合作就是安全领域的合作，只是在安全合作的时候更强调警务机构的作用，或者说主角是警察，而我国与多国分别签署的关于执法安全合作协议也涉及到警务执法合作问题。另一方面，如果上述犯罪日益猖獗，警务合作无能为力，世界没有安全可言，即缺乏“综合安全”“可持续安全”，总体国家安全之目标必然无法实现，我国与他国不是共同安全。

两者关系可进行如下详细论证：首先，要想加强国际警务合作，必须以总体国家安全观为指引，否则这种合作将失去意义。国际警务合作是国家安全合作的一部分，他们是部分与整体的关系，所以完成部分是完成整体中的部分，是整体完成的条件。国际警务合作要以总体国家安全观为指导，总体国家安全观指引这种合作并为构建人类命运共同体保驾护航。其次，国际警务合作是落实总体国家安全观的场域，如果合作不成功，反过来就可验证总体国家安全观的安全观念无法贯彻、安全道路充满崎岖、安全体制不够顺畅、安全目标尚未实现。与此同时，只有通过军政机构、情报部门等硬件条件和制度法律、法规政策等软件条件才能保障总体国家安全观的落实，加强国际警务合作能够成为实现总体国家安全观的助推器。

总体国家安全观可以初步分解为国家安全的一体化、法治化、科学化理念与样态。一体化不仅是指非传统安全中包含的政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全是一体的、相互依存不可分割的，还指安全事项需要共同经营，全国“一盘棋”。同时，要与国外保持有限度的协同发展，这对国际警务合作而言是必须的，其涉及的社会安全、国土安全等事项要重视协同合作。法治化是指国家安全领域要有“良好”的法律，且“良好”的法律必须被很好地执行，这对应于国际警务合作领域的法律与法治，相关法律是否已经法治化直接影响合作的水平和程度。科学化是指按照规律来办国家安全领域的事，提高主管部门规范化、制度化水平，同时需要具备创新精神，科学的本质是创新，国际警务合作离不开科学化的管理手段和方法措施（如表1所示）。

表1 总体国家安全观的分解

如果把国际警务合作比喻成行驶在大海上的船，那么总体国家安全观就是导航必不可少的舵手，总体国家安全观能为国际警务合作护航。正是由于国际警务合作在一体化、法治化、科学化进程中遇到了困难，所以才无法将总体国家安全观落实。需要寻找问题及原因，从而提出破解之策，同时还可以依赖总体国家安全观帮助解决，警务合作与安全合作本身是不可分割的（如图所示）。

2 国际警务合作的阻碍及其本原

2.1 开展国际警务合作困难之体现

仅以法治化进程中国际警务合作遇到的难题为例进行分析，便可窥见总体国家安全观的落实与作用情况。

首先，相关立法过于原则。在与安全相关的警务合作领域，我国陆续颁布了《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）《中华人民共和国国家情报法》（以下简称《国家情报法》）。它们的共同之处虽然都提到了安全方面的合作，但十分原则，且涉及到警务方面的合作较少，即警务与安全相对分离。《国家安全法》规定了维护国家安全的任务和职责、国家安全制度、国家安全保障及公民、组织的义务和权利等部分，有5次提到了“合作”，分别是第10条原则性地规定“积极同外国政府和国际组织开展安全交流合作”；第18、21、31、32条规定涵盖了军事、资源能源、核能和核技术、开发区域等方面的合作，但对于警务与安全合作并未涉及。《反恐怖主义法》第7章涉及了“国际合作”，共有5个条文，包括在反恐怖主义政策对话、情报信息交流、执法、国际资金监管、刑事司法协助、引渡和被判刑人移管方面的合作，即其合作重点在于司法与安全，而非警务与安全——刑事司法协助、引渡和被判刑人移管都属于司法合作范畴。《国家情报法》规定了“国家情报工作机构职权”“国家情报工作保障”和“法律责任”等内容，但只有3次提到“合作”，且仅有第13条的“合作”（国家情报工作机构可以按照国家有关规定，开展对外交流与合作）提及国际安全合作，但也不过是原则性规定。

其次，国内立法与国际公约冲突。警务与安全相关立法滞后，直接影响合作的效果。国内相关立法滞后，导致警务与安全合作缺少对应而明晰的法律依据，不利于相关方面的国际合作。滞后性导致了我国有关立法与国际公约有所冲突，协调不好的话容易导致法律适用困难，进而影响合作。

例如，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中对犯罪主体、罪名的规定与包括《联合国反腐败公约》在内的国际公约不符，且《刑法》的规定较为复杂，且某些罪名有时难以区分，从某种程度上突出了《刑法》立法的滞后性。如在《联合国反腐败公约》中，规定“公职人员”指的是在缔约国中担任立法、行政、行政管理或司法职务的任何人员（这些人员无论是经任命还是经选举产生，无论是长期还是临时，无论计酬或者不计酬，无论资历如何）、履行公共职能的任何人员（依照缔约国本国法律的定义，包括为公共机构或公营企业履行公共职能或者提供公共服务的人员）、缔约国本国法律中界定为“公职人员”的任何其他人员。我国《刑法》对“国家工作人员”范围的解释特别复杂，2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的补充规定阐述了其他依照法律从事公务的人员在司法认定时存在困难，如何将我国“国家工作人员”与国际条约中的“公职人员”对接尚存疑问。又如《联合国反腐败公约》第15条~第25条规定了贿赂本国公职人员、贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员、公职人员贪污、挪用或者以其他类似方式侵犯财产、影响力交易、滥用职权、资产非法增加、私营部门内的贿赂、私营部门内的侵吞财产、对犯罪所得的洗钱、窝赃及妨害司法等行为属于犯罪，这些罪名与我国《刑法》分则第3章“破坏社会主义市场经济秩序罪”、第8章“贪污贿赂罪”、第9章“渎职罪”中的非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪、对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪、贪污罪、受贿罪、利用影响力受贿罪、行贿罪、对单位行贿罪、巨额财产来源不明罪及滥用职权罪有交叉重合之处，如何认定存在困难。

最后，我国与相关国家之间缺乏明晰的法律安排。我国与部分国家签署了类似于“谅解备忘录”的工作协议，其法律效果不明显。同时，相关各国警务机构参与性不足，警务与安全合作进程缓慢。事实证明，通过外交谈判和个案协商的方式与外国执法机关进行相关合作，其效果是有限的。警务与安全合作力度小是导致利益机制不健全的主要原因。在打击犯罪时，引渡、刑事司法协助等司法合作手段耗费时间太长，成本高昂，成功率不高。

2.2 国际警务合作不力之泉源

第一，立法理念落后。受到我国立法一直奉行的理念——“宜粗不宜细”的影响，多部立法使用原则性、抽象性及概括性的条款和模糊的措词来规定相关事宜，警务与安全领域立法也不例外。部分现行立法只针对国内事务，没有开展广泛调研，更不会与国际接轨，尤其是加入国际公约后，这部分立法与国际法的矛盾逐渐显现，无法达到总体国家安全观中的法治化样态。

第二，合作的执法主体匮乏且素质不高。截止到2017年9月24日，我国仅在世界上31个国家的37个驻外使领馆设有警务联络官，共计64人。显然这一数字是不理想的。合作的执法主体匮乏且素质不高延误了警务与安全合作的工作进程。一方面，我国部分主管机关对国际警务合作程序与规则了解甚少，缺乏最基本的提出国际合作请求与准备材料的知识储备。另一方面，能够真正承担驻外警务联络官的高素质人才严重缺乏。用英文交流与做笔录、熟悉缔约国各方的法律、熟悉条约或协议内容等是包括警务联络官在内的主管机关官员必要的技能，而目前能达到合格标准的少之又少。笔者在调研期间，也咨询过相关执法人员，得知现阶段国际警务与安全执法合作处于起步阶段，还有很多困难需要克服，需要加大力度研究并形成机制化的流程，便于开展合作。这从侧面反映出现阶段规范化、制度化水平不高，离总体国家安全观的科学化样态尚有一段距离。

第三，国际、国内环境复杂多变。如果将国际警务合作看成一个系统，达到总体国家安全观要求的一体化样态则需要看系统的环境。首先，国际警务合作离不开国际环境，受主权、外交等因素影响，部分国家不愿意合作，使得合作不顺畅或停滞不前，这是国际合作中不可回避的问题。其次，我国正处于改革开放和社会转型阶段，经济、社会等环境难以准确预测，这也影响了有关的合作。如何改变环境并朝着有利的方向发展是需要深入研究的课题。

3 国际警务合作的域外考察与经验

3.1 贯彻“自由、安全与司法区域”理念加强合作：法治化经验

《欧盟运行条约》关于“自由、安全与司法区域”的一般条款（第67条）规定，联盟采取以下措施来努力实现高水平的区域安全目标：预防和打击犯罪；促进警察和司法当局及其他主管当局之间的协调与合作；相互承认刑事方面的司法决定及必要时使各成员国的刑事立法趋于一致。即欧盟在安全领域同样涉及警察及主管当局的合作，这说明警务合作与安全合作是分不开的，强调了警察合作与司法合作同样重要。

为了贯彻“自由、安全与司法区域”这一理念，《里斯本条约》区分了4种形式的措施：合作与协调、相互认可、刑事法的接近、阻止和打击犯罪。宏观来看，合作与协调是警务与安全领域的基石，相互认可与刑事法的接近是警务与安全领域的原则和实现途径，阻止和打击犯罪是警务与安全领域的目标。欧盟层面的合作，不仅是成员国之间的合作，还包括成员国与欧盟、欧盟成员国与非成员国乃至成员国与其他国家之间的合作，这些合作都需要强调相互认可这一原则，如欧洲逮捕令及欧洲证据令的执行就需要依赖承认与认可，而刑事法的接近则需要各成员国协调法律，尽量一致，或由欧盟层面统一制定基本法律，各国批准执行。如欧洲侦查令出台后，大多数成员国都将其纳入国家法律体系以便更好地实施。这些都是法治化样态下的典型做法。

3.2 在情报主导警务理念下加强合作：一体化经验

情报主导警务提供了一个概念性的框架，应用商业模式和信息管理程序以便更好地了解犯罪问题并为犯罪控制分配可用资源。收集和分析与犯罪有关的信息和诱发犯罪的条件，产生一种可供操作的情报产品，目的是协助执法部门制定有关威胁或战略规划的新措施，以应对新出现的或不断变化的威胁。目前被认为是国家和地方机构参与打击基地组织和其他恐怖行为者的一种有效方式。与其他大多数警务模式强调执法不同，在恐怖主义背景下，情报主导警务的目标是防止攻击。事实上，在自杀式袭击的情况下，可能没有人被逮捕。因此，成功地预防需要了解恐怖分子的意图，并预测他们的活动，这是情报的功能。从本质上讲，情报主导警务理念为专业的情报人员和一线警务执法人员提供了一个“说同一种语言”的框架[4]。

尽管情报主导警务在其他国家已经很有吸引力，但重要的是各国的历史、警察体制和执法经验不尽相同。不过总体而言，各国针对情报主导警务模型进行了调整，其重点侧重于预防犯罪，而不仅仅是对恐怖主义威胁的反应。用情报来维护国家安全重点在于管理—协调—分析—监督—预算这5个方面协同发展。管理是指对整个国家安全体系进行决策、计划、创新、领导；协调是指调整国家安全体系中各环节和机构的关系；分析是对国家安全机构获取的情报进行深度分解与剖析，并适当评估；监督是对整个国家安全体系进行监控和督察；预算是对整个国家安全体系运转所需经费的提前预估。在国际警务合作工作中，没有任何事情比建立恰当的关系更为重要[5]。例如，英国国家安全机构强调集体协调，注重追求共识，保安局与警察部队在打击恐怖主义活动时经常一起行动，尤其是警方的特别行动部门进行紧密配合，它还与世界上100多个机构有着密切的联系并进行跨国安全合作[6]。英国有关国家安全机构与伦敦警察厅的情报合作及英国警察机关与国外警察机构情报合作值得进一步研究[7]。它们的合作并不局限于情报的交换、分析、应用及利用情报联合打击、共防共控。

3.3 根据形势调整措施加强合作：科学化经验

自2015年以来，英、法两国不断受到恐怖主义袭击。有关事件如表2所示。

由于国家安全受到严重威胁，英、法两国主管部门迅速采取行动应对。如2017年3~6月发生的多起恐怖袭击事件，英国于2017年12月5日出具了调查报告，报告指出，对袭击的调查仍在继续，决心尽一切力量将任何可能对袭击负有责任的人绳之以法。而英国要想继续成为国际上公认的反恐领导者，报告建议必须从以下几个方面入手：挖掘数据信息，使与恐怖主义有关活动的检测和分析能力进一步得以加强；促进国内外多机构参与反恐，超越现有的关系，使国际合作伙伴的范围广泛化、幅度深入化；增加联合恐怖主义分析中心和保安局在打击国内极端组织中的重要性，使各种潜在威胁具有预测性；开展技术改革，使信息管理和情报管控具有技术性和智能性[8]。法国已于2016年6月3日出台了第2016-731号法律，旨在加强反恐应对，其中引入了多种先进的反恐侦查及预防手段，特别强调新时代电子信息技术的运用，如在移动通讯中进行秘密侦查的“网络巡逻”、人脸识别、车脸识别（包括车牌识别）[9]。

表2 近年来英、法两国恐怖主义袭击事件概览

在英、法两国根据环境形势变化调整后的警务与安全维护对策中，无论是报告还是新的立法都提到了要加强国际合作，而国际合作的保障之一是技术层面的合作，即在恐怖主义袭击信息化、高端化的今天，必须加强技术上的应对，只有技术超越了，才能最大限度地打击恐怖主义，维护国家安全。不过，如何加强各国之间的合作（包括技术层面的合作）是未来警务与安全领域最为重要的话题[10]。

此外，包括英、法两国在内的欧美国家认为招募、培训、教育是国家安全体系重要组成部分，警务人员招募、素质提高及经验交流是必不可少的。同时，警务人员的特殊性在于需要关键性技巧，如从海量信息中甄别出有用的警务情报能力、评估来自各个来源的矛盾或不完整的情报、快速和清晰地表达、及时提供可以满足不同部门需求的情报分析与评估。无论是在这些国家的招聘还是定期培训过程中，都十分注重上述关键因素。制度化、规范化统筹合作是科学化的体现。注重警务技术与教育、培训合作是国家安全迈向科学化的必经之路。

在借鉴域外经验之时，要注意吸收与转化，走出一条适合我国国情的总体国家安全观道路。

4 国际警务合作的道路活力

4.1 发挥经济全球化的外溢功能

国际警务合作领域的一体化需要经济全球化的外溢功能完成，欧美等发达国家也是在磋商经济事宜之时谈及到安全问题。我国在经济、政治、外交等方面与其他国家和地区合作较多，签署的协议、安排也比较多，但在警务领域合作尚在起步阶段。如果在经济等领域合作的同时，能够进一步加强警务与安全合作，如打击恐怖主义、网络犯罪、贪腐犯罪、毒品犯罪、走私犯罪等方面的合作，便可事半功倍。此外，通过我国在经济领域的影响力来推动安全方面的影响力，也是对安全所作的贡献。

4.2 落实法律细致化的内在要求

与安全相关的警务合作领域法律需要整合、统一与细致，这需要贯彻“自由、安全的司法区域”理念来加强合作。我国现阶段警务与安全领域的立法有《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国网络安全法》《国家安全法》《国家情报法》《反恐怖主义法》《刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国监察法》等，签署的国际公约有《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，在修改和完善国内立法的过程中，要吸收国际先进经验，与时俱进，细化条款，改变过去“宜粗不宜细”的做法。此外，要尽量统一条文，与国际接轨，尽量避免冲突。

例如，我国现有警务与安全合作的立法还包括2000年颁布的《中华人民共和国引渡法》（以下简称《引渡法》），而它早已不合时宜且过于原则，应当对《引渡法》中双重犯罪引渡、本国国民不引渡、政治犯罪不引渡、死刑不引渡的规定进行修订并增加具体条款[11]。《中华人民共和国国际刑事司法协助法》（以下简称《国际刑事司法协助法》）已经纳入全国人民代表大会常务委员会2018年的立法项目，争取在年内出台，具体思路可以先梳理我国与部分国家签署的刑事司法协助条约中关于协助范围、拒绝协助、法律适用性及具体程序中的规定，然后分析国际公约、欧洲成员国间公约、其他国家国内法的规定，加以比较，从而界定好《国际刑事司法协助法》的基本框架与主要内容。

在警务合作领域，我国与邻国签署的备忘录、会谈纪要等文件可以进一步深化，如2012年云南省与越南老街、河江、莱州、奠边省联合签署的《中国云南省与越南老街、河江、莱州、奠边省警务联络机制备忘录》及2010年新疆维吾尔自治区塔城地区公安局与哈萨克斯坦共和国东哈萨克斯坦州内务总局签署的《中华人民共和国新疆维吾尔自治区塔城地区公安局与哈萨克斯坦共和国东哈萨克斯坦州内务总局警务合作会谈纪要》。应逐步将建立协调机构、边境的省、市级情报部门、简化程序等内容纳入其中，形成法治化体系。依法解决跨境取证难、立案难的问题，从而维护边境和平与安宁。

4.3 构建平台立体化的合作体系

全方位的警务与安全合作平台不仅包括普通的执法合作，还需要在情报、技术等各方面进行深层次合作。例如，我国与美国之间虽然已经建立了中美执法合作联合联络小组平台，但仍有缺陷。下一步要建成一个共同的情报（案件）信息交换系统、网络安全系统、统一的执法机关合作平台，如跨区域警务与安全合作平台，使两国在反恐、打击贪腐犯罪等重点领域加强合作，形成“天网”，及时进行追逃、追赃工作，提高国家总体安全科学化运转水平。

此外，在条件未成熟的国家，可以先做出特别安排，并按照惯例相互开展边境管控、情报交流、技术交流、执法会晤等方面的合作[12]。尤其是与我国友好交往的国家建立一般性的合作平台，对接各国机构，设置警务联络官，有利于对高发的毒品、走私犯罪等进行遏制。例如，我国与东盟之间可以优先建立专职反恐警察合作平台，实现情报信息与科学技术高度共享，提升情报研判水平和可靠性[13]。以区际反恐合作带动我国与多国之间整体的警务与安全合作，起到以点带面之功效。这方面的合作可仿效上合组织，其宗旨是成员国在政治、经济、科技、文化、教育、能源、交通、环保领域的有效合作，同时还致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定，即倡导全方位、立体化、多功能的合作。在2018年5月21~22日成员国安全会议秘书第十三次会议上，各方重申应在打击一切形式和表现的恐怖主义领域内采取综合措施，从而促进区域的安全。上合组织这一平台为我国和其他有关国家提供了立体化合作的模型，可实现我国与他国的共同安全。

4.4 完善定期化的培育制度

加强国际警务合作的教育与培训是落实总体国家安全观的途径。只有增强这方面人才培养、培训才能更好地开展警务与安全合作，使之更加制度化、规范化。

2018年4月15日教育部发布了《关于加强大中小学国家安全教育的实施意见》，要求依托普通高校和职业院校现有相关学科专业开展国家安全专业人才培养，重点在于推动国家安全学学科建设、改进国家安全教育教学活动、加强国家安全教育师资队伍建设。以笔者所在学校为例，已挂牌成立国家安全学院，并按照总体国家安全观的要求，全面整合国内外的侦查学、警察科学、国家安全学、人权法学、证据科学、公共安全学、反恐学、情报学等师资力量和课程资源，充分合作，兼顾传统安全与非传统安全领域教学研究，打造国家安全特色学科群，申报国家安全学专业，培养具有多学科背景、适应多部门领域的复合型国家安全专业人才。

警务与安全培训教育合作分为专业培训合作与通识教育合作。就专业培训合作而言，让培训人员清楚认识到警务执法部门的首要责任就是国家安全，意识必须到位。同时，国内外不同专门机构之间可定期互派人员学习警务与安全管理、情报搜集与分析等知识和技巧，注重培养人才的洞察力、语言能力及对不同国家经济、文化、社会等各项事务的了解力，做到因类施训。就通识教育合作而言，国内外不同机构利用优势进行合作，对全民进行安全教育。相关部门可组织国家安全教育讲师团到大、中、小学去宣讲国家安全教育事宜，或组织专门机构给大、中、小学教师培训，让其返校后进行宣传。相关课程包括总体国家安全观思想与体系、国家安全法制定与实施、国家安全与人权保障、国家安全管理理论与实务、国内安全保卫前沿问题、国际关系前沿问题、反恐前沿问题、国家情报前沿问题、社会安全治理热点问题等。根据形势与要求不断调整上述培育计划，将其作为一项制度予以规定。

5 未来展望

我国开展国际警务合作的核心是一体化、法治化和科学化，其在改进的方向中都有所体现，这样能很好地落实总体国家安全观，也能在全面保障国家安全上作出贡献（如表3所示）。

表3 我国开展国际警务合作存在的问题、原因、借鉴经验及改进方向

综上所述，我国应当更主动地与其他国家和地区开展警务与安全合作，在打击恐怖主义、毒品犯罪、网络犯罪、贩卖人口犯罪、腐败犯罪等威胁人类安全的犯罪领域开展合作。唯有高举合作与共赢的旗帜，在科学分析当今世界安全局势的基础上，提供全球安全治理的中国方案、贡献中国智慧，才能积极参与并倡导国际警务与安全合作，从而推进构建普遍安全的人类命运共同体，将总体国家安全观落实到位并构建全方位的国家安全保障体系。