司法满意度的社会评价——以2015-2017年法治评估数据为基础

朱景文

一、司法满意度评价的意义

在司法评估中，只有司法机关发布的客观数据是不够的，还需要有人民群众对司法现状的满意度评价。在司法评估中引入满意度评价指标具有重要意义。官方发表的数据表明司法机关所做出的成绩，但是对于人民群众如何评价这些成绩，其意义如何，与人们的日常感受是否吻合，与人们的日常生活有何关系而言，这些数据是不够的，必须有人民群众的评价。毫无疑问，满意度是被访者的主观评价，带有强烈的主观色彩。例如，司法是否公正，一些人可能给予肯定性评价，另一些人可能给予否定性评价，这与被访者的经历、立场有着直接的联系。对经历过诉讼的被访者而言，一次公正或不公正的判决足以影响其对司法公正的判断；而对广大公众而言，他们所接触的人群对司法的感受，媒体对司法的报道，也足以影响其对司法的评价。司法满意度评价表面上似乎是“公说公有理，婆说婆有理”，但如果一种评价占相当大比例，这种主观评价就具有不小的客观意义。正是在这种意义上，习近平总书记十分重视人民群众获得感对于改革开放、对于党和政府工作评价的重要性。在十九大报告中，习近平总书记提出以人民为中心的发展战略，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。在十三届人大闭幕会议上，习近平总书记重申，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准。

二、司法满意度评价指标和评分标准

2015年至2017年，中国人民大学法治评估中心先后依托中国人民大学调查与数据中心和零点公司进行司法满意度评估，所评估的领域包括法院依法独立行使审判权、司法公正、司法公开、司法效率、司法便利，司法监督、法官素质和法院建设八个领域。问卷分为公众卷和专业卷，〔1〕2015年评估曾经分为三个问卷，公众卷，专家卷和执业者卷，评估结果表明专家卷和执业者卷的评价一致性较高，所以从2016年开始只分为公众卷和专业卷。为了保证可比性，2015-2017年的评价将2015年专家卷和执业者卷的数据合并为专业卷，其数据为专家卷和执业者卷数据的平均值。公众卷的对象是一般公众，专业卷面对的是人大、政府、法院、检察院、公安机关、律师、法学研究和教育机构的专业人士。问卷注意区分什么是公众能够回答的问题，什么是专业人士能够回答的问题，有些问题设计兼顾公众和专家，有些问题设计则只适于一方回答。2015年调研面对全国28个省区市，2016年调研面对全国东中西部地区9个省区市，2017年调研面对东中西部另外9个省区市。被访者人数每年在4000名左右，三年共计12000多名。

司法满意度评估设立的评分分为五个等级：好、较好、中间、较差、差。例如，法官的法治信仰的评价等级分为很高、比较高、一般、比较低、很低，分别代表好、较好、中间、较差、差五个等级，其中好和较好为好评，中间为中评，较差和差为差评。根据一个问题或指标获得好评、中评和差评的比率，可以直接判断出满意度的大小。例如，对法官法治信仰的满意度好评率为70%，中评率为20%，差评率为10%，就可直接判断出对法官法治信仰的满意度。

三、不同领域的司法满意度测评

1.依法独立行使审判权满意度

是否依法独立行使审判权是评价司法的核心指标，包括审判权力法定、审判依法用权、审判不公问责、审判不受非法干预、舆论影响审判5项分指标。

从好评率本身分析，可分为三类，第一类是好评率较高、差评率较低的指标，2017年审判权力法定和审判依法用权的好评率在75%以上，差评率低于5%，是满意度高的指标；第二类是好评率和差评率处于中间状态的，2017年审判不受非法干预和舆论影响审判的好评率都超过50%，差评率在10%左右的水平，其中审判不受非法干预指标好评率进步明显，从2015年的36.1%增长到2017年的61.7%，增长32.7个百分点，是所有指标中增长幅度最大的；第三类是好评率较低的，审判不公问责虽然2017年好评率比2015年增长10.6%，但是仍然处于最低的水平，2015年好评率只有22.7%，2016年下降为19.1%，2017年也只有33.3%。差评率2015年高达63.6%，2017年仍然高达44.6%，三年来都是所有指标中好评率最低、差评率最高的的指标。

2015-2017年各项分指标的好评率都有了不同程度的提高，表明三年来在依法独立行使审判权方面取得的进步（见表1）。

表1 依法独立行使审判权指标好评率和差评率（2015-2017）

2.司法公正满意度

司法是否公正是公众对司法满意度的最直观、也是最重要的指标，包括4项分指标，即法官是否尊重和保障刑辩律师的权利（刑辩律师权利）、法官在民事审判中是否中立（民事审判中立）、法官在行政审判中是否独立于被告行政机关（行政审判独立）、律师和司法人员是否违规交往（禁止违规交往）。

从好评率本身分析，司法公正满意度指标可分为两类，第一类是刑辩律师权利、民事审判中立、行政审判中立，好评率2017年在45%到55%的区间，差评率在20%左右，其中行政审判独立和民事审判中立较之2016年均增长了20个以上的百分点，好评率处于中间水平；第二类是禁止违规交往，虽然好评率提高了17个百分点，但是好评率低的局面没有得到根本改变，好评率2015年为15.6%，2017年为32.6%，好评率不足1/3，差评率2015年高达54.4%，2017年也有40%，处于较差水平。总体上看，2017年与2015年相比，3项分指标即民事审判中立、行政审判独立和禁止违规交往的好评率都有不同程度的提高，刑辩律师权利基本持平，略有下降，但差评率提高12.5个百分点（见表2）。

表2 司法公正指标好评率和差评率（2015-2017）

3.司法公开满意度

司法是否公开、透明是人民群众对司法满意度评价的又一重要方面，我们在公众卷和专业卷设置了旁听审判和查阅判决书2项分指标。

旁听审判2017年好评率为48.6%，差评率为21.8%；查阅判决书好评率略高于旁听审判，为52.8%；差评率略低于旁听审判，为17.9%。2016年和2015年二者的好评率和差评率呈同样的状态，查阅判决书比旁听审判满意度略高。

与2015年相比，这2项指标的好评率都有了不同程度的提高，2017年在50%左右，而2015年好评率只有10%左右的水平，增长幅度高达30多个百分点；差评率都有较大幅度的减少，旁听审判差评率从55%减少到21.8%，减少33.2个百分点；查阅判决书从50.3%减少到17.9%，减少32.4个百分点（见表3），说明三年来司法公开满意度得到了很大提升。

表3 司法公开指标好评率和差评率（2015-2017）

4.司法效率满意度

司法效率是人民群众评价司法的一个十分重要的方面，与司法公正有着密切联系。只讲效率不讲公正的话，司法就会失去自己的最终目标和内在价值；只讲公正不讲效率的话，公正也会失去其现实意义。司法判决尽管公正，但无法得到执行，必然会影响司法的公信力。司法效率既表现在审判中，也表现在执行中。这里我们选择民事审判效率和民事执行效率2个分指标。2017年的民事审判效率和民事执行效率的好评率都比2015年有不同程度的提高，其中民事执行效率这个长期以来人民群众反映强烈的指标的好评率从2015年的5.9%提高到2017年的21.6%，提高15.6个百分点；但是从整体来看，较之其他司法满意度指标，民事审判和执行效率仍然处在较低的层次，2017年好评率也仅仅是在20%和30%的水平，差评率都超过50%（见表4）。

近年来最高人民法院对司法效率特别是执行效率问题做了大量的工作，提出用两到三年时间基本解决执行难问题，但是为什么人民群众对审判和执行效率问题仍然满意度不高？民事审判和执行案件数量急增、案多人少固然是重要原因，但是更深层的原因不在审判或执行环节，而在经济运行。民事经济诉讼数量的增多与经济运行状况有着直接的关系，通过调解或和解解决纠纷并不能保证效率，即使选择简易程序，但简易程序的运作并不简单，从而造成民事审判效率不高。司法是公正的最后一道防线，但不可能兜底挽救民事和经济纠纷由于信息不透明、不对称以及经济风险所造成的执行问题，法院能做的仅仅限于能执行的部分，通过信息化、网络化、自动化手段查控被执行人及其财产，强力实施联合信用惩戒。除了惩治性的措施之外，法院近年来也采取预防性的措施，完善失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制，建立失信被执行人名单制度，为当事人提供更好的信用保障环境，保证交易安全。我们有理由相信，随着这些措施的落实，人民群众对执行问题的理解和经济环境的改善，司法效率的好评率一定会得到进一步提升。

表4 司法效率指标好评率和差评率（2015-2017）

5.司法便利满意度

司法是否利民、便民，人民群众在多大程度上能够接近司法，利用司法，是衡量司法满意度的重要方面。司法便利体现在一系列的环节中，包括立案是否困难、是否请得起律师、诉讼费是否高、法院距离是否太远和审判时所用的法言法语是否能被理解等。据此，我们在公众卷和专业卷设置了立案、请律师、诉讼费、法院距离和法律语言理解5项分指标。

在这5项分指标中，立案、请律师、诉讼费，法律语言理解属于一类，2017年的好评率在30%上下的水平，差评率在25%到40%之间；而法院距离的好评率在50%以上（见表5）。

2017年立案的好评率比2015年增长了22.1个百分点，差评率下降17.2个百分点，这种变化代表了司法满意度的提高，是提高幅度最大的指标。请律师的好评率增长12.8个百分点，但差评率也增长3.9个百分点，呈现出对满意度的矛盾。诉讼费的好评率增长8个百分点，差评率基本持平，满意度有进步但不明显。法院距离的好评率2017年与2015年、2016年基本持平，差评率上升8.2个百分点，表现出满意度的降低。法律语言理解的好评率则下降了7.8个百分点，差评率上升11.9个百分点，这种变化代表了满意度的降低，是降低幅度最大的指标，值得注意。

表5 司法便利指标好评率和差评率（2015-2017）

6.审判监督满意度

法院依法公正独立行使审判权有赖于严格的审判监督制度。对审判的监督包括人大监督、检察监督、内部监督、审级监督和舆论监督5个分指标。由于审判监督的专业性，没有受过专业学习的公众不易把握，所以全部5个分指标都设置在专业卷。

2017年好评率超过60%的2项，即检察监督和审级监督，属于较好水平，差评率都低于10%；好评率在50%左右的3项，即内部监督、人大监督和舆论监督，好评率属于中间水平，差评率在15%到20%之间。

2017年5项分指标的好评率中有4项即检察监督、内部监督、审级监督、人大监督超过2015年15个百分点，其中法院的内部监督好评率增加了22个百分点，差评率减少了12.5个百分点；有1项分指标即舆论监督好评率与2015年基本持平（见表6）。这些变化表明，虽然在舆论监督方面好评率变化不大，差评率有所上升，但就总体而言，审判监督方面在近三年发生了积极变化。

表6 审判监督指标好评率和差评率（2015-2017）

7.法官素质满意度

法官素质如何，其专业水平、职业道德水平、是否廉洁，法治信仰程度如何，影响着司法满意度，决定着审判权行使是否公正、合法、有效率。

2017年好评率在60%以上的指标有3个，即法官专业水平（61.2%），法官职业道德（62.6%）和法官法治信仰（70.9%）；在50%到60%区间的有1个，即法官廉洁（52.1%）；而法官数量的好评率只有28.7%，尽管比2015和2016年增长了10个百分点，仍处于很低的水平。

从时间维度来看，除了法官专业水平的好评率2017年与2015年基本持平，其他指标也提高了10个以上百分点；其中法官廉洁指标涨幅最大，好评率上升了28.8个百分点；差评率除了法官法治信仰下降5.2个百分点之外，其他的都下降10个以上的百分点；其中差评率下降最大的是法官职业道德，下降24.8个百分点（见表7）。这些变化表明，虽然法官专业水平好评率的基本持平，但是三年都保持在60%左右的好评率。就总体而言，法官素质在近三年发生了积极变化。

表7 法官素质指标好评率和差评率（2015-2017）

8.法院建设满意度

衡量法院建设满意度的指标除了法官素质之外，还包括法院的物质保障是否充足、法院公信力如何，公众对法院判决、法院权威的认同程度。

2017年法院公信力的好评率超过60%，差评率只有6.6%；而审判物质保障好评率超过58.7%，差评率7.8%，满意度都不错。判决认同好评率虽然不错，达到54.4%，但是差评率也不低，达到33.6%，说明人们对法院判决的认同度仍然存在一定问题。

所有3项分指标的好评率，2017年都比2015年有较大增长，其中审判物质保障好评率增长了30个百分点，法院公信力好评率增长36.9个百分点，判决认同好评率增长21.8个百分点，增长幅度都比较大；而差评率则分别降低了12个百分点，23个百分点和11.7个百分点。这些变化都表现出法院建设满意度向着积极方向发展。

表8 法院建设指标好评率和差评率

续表

四、司法满意度好评率最高和最低的指标

对司法满意度全部31个指标的好评率进行排序，可分为6个等级：

好评率超过70%的共有3项指标，包括审判权力法定、审判依法用权、法官法治信仰，占全部指标的9.7%；好评率在70%到60%区间的共6项指标，包括检察监督、判决认同、法官职业道德、审判不受非法干预、法官专业水平、审级监督，占全部指标的19.4%；好评率在60%到50%区间的包括9项指标，即审判物质保障、法院距离、法院公信力、民事审判中立、查阅判决书、法官廉洁、法院内部监督、舆论监督、舆论影响审判，占全部指标的29.0%；好评率在50%到40%区间的4项指标，即旁听审判，人大监督、行政审判独立、刑辩律师权利，占12.9%；好评率在40%到30%区间的6项指标，包括立案、审判不公问责、禁止违规交往、民事审判效率、请律师、诉讼费，占19.4%；好评率在30%以下的3个，包括法律语言理解、法官数量、民事执行效率，占全部指标的9.7%（见图1）。

这里特别值得注意的是3项好评率最高的指标和3项好评率最低的指标，它们基本反映了人们对司法满意度评价的两极。

审判权力法定、审判依法用权和法官法治信仰是好评率最高的指标，好评率超过70%。它们是司法法治化的基本面，反映出司法的法治状态，司法权有法律依据、按照法治运行，法官忠于法律。

而法律语言理解、法官数量、民事执行效率则是好评率最差的指标，好评率不足30%，反映出在具体操作层面人们对司法的不满意。不懂法律语言说明民众对法庭用语缺乏理解，反映出了司法利民、便民、为民措施上的缺陷；法官数量不足的困惑对于专业人士尤其强烈；而执行问题从上世纪90年代以来一直是困扰司法的主要问题，极大地影响了法院的公信力。我们相信，随着互联网技术的发展，交易安全的加强和执行手段的改善，人民法院一定会实现自己的承诺，在执行问题上向人民群众交出满意的答卷。

图1 司法满意度好评率排序（2017年）

五、公众与专业人士司法满意度的差距

司法满意度评价在公众和专业人士之间是存在差距的，2017年公众卷和专业卷好评率差距超过20个百分点的有4项，包括旁听审判，查阅判决书，民事审判效率，民事执行效率，占所有在公众卷和专业卷中都设置的16个指标的25%；2016年差距超过20个百分点的有5项，除了上述4项外还有法院公信力，占全部在公众卷和专业卷中都设置的指标的31.3%，反映出不同人群对司法满意度的不同看法。〔2〕2015年的好评率与差评率，由于多项指标不是在公众卷和专业卷中都设置，所以与2016年和2017年的情况不可比。2016年和2017年对指标体系做了调整以保证每年指标的持续性和可比性。这些指标主要集中在司法公开、司法效率和法院公信力三个领域（见表9）。

推进司法公开是近年来司法改革的一项十分重要的内容，最高人民法院运用现代信息技术和互联网做了大量的工作，取得了令人瞩目的成绩，但是其在公众与专业人士中的满意度是有差异的。2017年公众卷对旁听审判的好评率为37.2%，而专业卷为60.0%，二者好评率相差22.8个百分点，差评率相差28.6个百分点；公众卷对查阅判决书的好评率为39.7%，专业卷为66.0%，二者好评率相差26.3个百分点，差评率相差24个百分点。也就是说，司法公开对专业人士来说获得感远远超过对一般公众。不可否认，伴随着互联网技术的发展，阳光司法、透明司法获得了很大的成就，但是最直接的受益者主要是律师和管理者，有助于他们上网查阅案件的进程，有助于时时监控案件的进度，掌控全局，当然这会间接有利于当事人，但是当事人的感受还是排在第二位。这恰恰表明司法公开工作的一个薄弱环节，也是下一步推进司法公开改革的一个着力点。

司法效率在公众卷和专业卷的评价差别较大，民事审判效率在2017年公众卷好评率为17.1%，而专业卷为46.2%，二者相差29.1个百分点；2016年二者相差26.9个百分点；2015年相差18.6个百分点。民事执行效率在2017年公众卷好评率17.0%，专业卷26.1%，二者相差9.1个百分点；2016年二者相差26.1个百分点；2015年相差19个百分点。就差评率来看，公众卷和专业卷的差距更大。公众卷的差评率有时超过50%甚至60%，而专业卷只有10%左右的水平。这说明，一般公众对审判和执行中的困难问题了解不够，对执行所涉及的经济风险问题缺乏足够的理性预期。这不仅需要在司法领域加强执行制度和能力的建设，也需要在经济和其他各个领域加强预防风险制度建设。

法院公信力在2016年公众卷好评率为48.6%，专业卷为25.6%，分差为23个百分点；而差评率的分差为18.2个百分点，公众卷好于专业卷。而2017年公众卷好评率为64.4%，专业卷为53.0%，二者相差11.3%，比2016年缩小；差评率分差2017年为3.1个百分点，公众对法院建设的评价仍高于专业人士。法院公信力满意度不同于其他司法指标，是一个反映司法建设整体状况的指标，这说明在法院公信力建设领域已经取得了实实在在的成就，在公众中好评率超过60%，差评率只有6.6%，这是一个很不错的进步。但是另一方面也应看到，要进一步提高公众对司法公信力的满意度，必须扎扎实实地把包括司法公正、司法公开、司法效率、司法便利等工作做好、做实，从每一个案件做起，把司法公信力惠及到每一个人民群众（见表9）。

表9 2015-2017年司法满意度好评率与差评率公众卷与专业卷的分差

续表

还应当指出的是，司法改革使专业人士首先受益，他们对司法公开性、司法效率等有更高的满意度，但是不应把他们与公众的满意度对立起来，因为专业人士对司法满意度的提高归根结底要落实到公众中去。专业人士，无论是党政官员、人大代表、法官、检察官、律师还是法学教育工作者，都是从不同角度为公众服务的。如果专业人士司法满意度高，而公众司法满意度低，只能说明专业人士的工作还停留在自己工作方便的层次上。须知，建设法治国家、法治政府、法治社会，只依赖专业人士的满意度，不依赖人民群众的满意度是根本不可能的。