政府购买公共体育服务制度缺陷及完善策略

李丹 徐州工业职业技术学院 王东 江苏建筑职业技术学院

体育服务是社会公民的基本需求。早在古希腊时期，男性公民就会获得社会提供的体育场所与健身器材。随着经济与社会的发展，我国对于体育服务的重视程度不断提高，其已经成为公共服务体系的重点项目。但受限于资金的困扰，多数地方政府难以提供充足的大型体育设施，居民日益增长的体育需求难无法得到满足。政府购买服务，是新型的公共服务制度，通过该制度政府可利用有限的财政支出提升当地的公共服务质量。利用该模式购买体育服务，不仅可以使公众的体育需求得到满足，也可使散存与社会中的闲置资源得到充分利用。

一、政府购买公共体育服务的发展与效益

政府购买公共体育服务是指由政府财政出资，为公众提供场馆、器材等体育服务，从而满足公众的体育文化需求。英国是最早实施政府购买公共体育服务制度的国家。我国也在近阶段对该领域进行了积极的探索。该领域的早期发展者认为，在公共治理体系中，税收来源于纳税人的劳动节余，这部分资金理应获得妥善使用。当税收相对较少时，其应被投放到生产要素的建设中，当生产要素带来更多税收后，其应当被用于完善服务体系，并增加医疗、教育等基本服务开支。当税收进一步增加后，体育等文化服务应当得到更多的支持。

这样的设计既符合经济发展的运行规律，也体现了“马斯洛需求理论”对人类心理需求的描述。同时，政府购买公共体育服务，也可有效盘活闲置资产，并使公共资源得到充分利用。我国体育场馆的利用率存在严重的两极分化现象，通过资金引导，供需两端都可得到科学的调配。总之，由政府购买公共体育服务，既符合当代社会的发展需求，也可有效调配闲置资源。

二、政府购买公共体育服务制度的缺陷

(一)体育设施分配制度的缺陷

公共体育服务的采购经费来源于政府税收或体育彩票，因此所购买的服务应当面向社会需求，并均匀分布在社会中。但我国部分地区的服务设施过于集中，居民的受益程度存在较大差异。例如，在同一城市内，大型体育设施通常会集中在中心市区，而城郊区域难以享受到对应的服务。造成这一问题的原因主要有两个方面。首先，是专业体育的竞训需求。专业体育是地方政府的直接管理项目，在购买公共体育服务的过程中，其必然会将专业体育纳入到考量范畴内。受此影响，多数城市会依据专业竞训的便利性采购专业场馆。其次，是土地财政的需求。体育设施的建设可提升周边的生活环境并提升商业氛围。因此地方政府更倾向于将体育设施配置到城市新区内。

(二)监管与评价机制仍不完善

监管机制与评价机制，是政府采购公共体育服务制度的重要组成部分，但这两项内容的设置并不具体。监管机制是促进公平采购的重要工具，但我国部分地区的监管工作流于形式，招标、增项等流程难以得到有效监管。同时体育设施存在稀缺性，政府在指定地点的采购工作，存在选择范围狭窄等问题。这一问题也将对招投标等监管流程带来影响。评价机制包含安全评价、成本评价以及管理评价等环节。但我国尚未对各评价环节制定统一的标准，监管制度也难以落实。例如，在租赁羽毛球场馆的过程中，对于灯光的评价标准往往并不明确且难以监管。部分羽毛球场馆会利用这一漏洞，刻意弱化光源以至使用者的体验感大幅降低。

(三)承接单位准入制度的缺陷

在购买公共体育服务制度中，承接服务的社会组织将成为公众体育的供应部门，但针对该部门的管理制度仍然存在一些问题。其一，极易出现是资金内部转换的问题。《政府采购法》第21条以及《政府购买服务管理办法(暂行)》第7条中明确规定了承接单位的资格标准。其中并未排除国有事业单位以及政府下属企业。这样的设定为体育资金的内部流转留有漏洞。其二，是承接单位的资质要求不具体。在《政府购买服务管理办法(暂行)》第7条中，将承接单位的资格概括为“商业信誉”、“缴纳税收”等条件。但这样的条件设置过于笼统，不利于政府与承接单位的长期合作，社会体育组织也难以得到培养。

(四)购买主体的范围过窄

《政府购买服务管理办法(暂行)》中的第4条及第5条，将公共体育服务的购买主体限制为“各级行政机关以及具有行政 管理职能的事业单位，和党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。”这样的设置将公营企业排除在购买范围之外，地方财政将成为购买服务的主要资金来源，政府购买服务制度将受到负面影响。首先，购买主体过窄将使该制度的发展愈发僵化。当前的环境下，发展经济仍然是地方政府的主要诉求，其对于体育服务的关注度仍然不高，在购买的过程中极易出现机制僵化、监管缺位等问题。其次，购买主体过窄将使社会资本难以进入到该领域，政府与企业合资购买等模式也难以得到落实。

(五)缺乏纠纷处置机制

由政府购买公共体育服务，应被视为由政府主导的市场行为。在运营过程中，购买方与承接方将出现因认知差异而产生的各类纠纷，但解决此类纠纷的处置机制却严重缺失。首先，是协议的性质问题。目前学界对于政府购买体育服务协议的法律性质仍然存在争议。部分观点认为其应属行政合同范畴，另一部分观点则认为此类协议具有民事合同的诸多特征。其次，是纠纷调解程序的问题。无论采用哪种合同类别，承接单位都有权对政府决策提出质疑。但这样的质疑难以在调解程序中得到体现，再有，是赔偿机制的问题。依据《政府采购法》第52条，承接单位只能在程序、文件、中标或成交结果等环节造成自身合法权益受损时，才能得到赔偿。

三、完善政府购买公共体育服务制度的具体措施

(一)均衡发展体育设施的制度建设

体育设置的分布问题，事关政府购买制度的长期发展。在改进的过程中，上级政府应当设立“体育设施审议制度”。在该制度中，上级政府首先要设置人均占有设施(体育服务面积)的最低标准。例如，该标准可以社区为单位，设定健身器材的人均占有数量。并以平方公里为单位，设计体育设施的人均占有面积。之后地方政府应依据该标准，在购买体育服务的过程中召集公众听证会，并邀请人大代表与居民代表共同参加。通过公众参与，体育设施的分配制度将得以有效落实，居民的获益程度也将更为均匀。邀请公众参与的设施分配制度，也应体现出公众的切实需求。例如，针对青年群体占比较高的社区，地方政府可为其提供篮球场馆等体育服务。篮球运动的对抗较强，体育文化积极向上，是我国青年群体广泛参与的体育运动。为当地居民提供类似的服务，更有利于体育设施的优化利用。

(二)完善监管与评价机制

针对监管与评价机制所存在的缺陷，地方政府可严格依据体育服务的财政预算，制定地方性的服务标准与监管制度。该标准纪要体现出运动设施的安全性，也要量力而为并照顾到公共体育的普遍性。例如，在游泳场地的购买中，地方政府应当明确水质标准、安全标准、温度标准以及管理标准。依据该标准政府可首先在全市范围内招标，从而确定可实现该标准的供应单位。同时地方政府可对公众的体育需求进行分析，若当地的游泳场馆有限，政府可考虑以公允价值对其全部购买。这样的采购方式更易于统一管理，并消除了采购价差带来的负面影响。同时在落实评价机制的过程中，政府应当将管理标准公布在该设施的显耀位置，并设置留言板或建立政府监督信息平台。公众则可通过这部分信息渠道参与监督。当承接单位无法满足管理标准时，政府可作出相应的惩罚。

(三)针对承接单位的宏观管理制度

政府购买公共体育服务制度中，对于承接单位的管理制度较为混乱，这一问题不利于承接单位的长远发展。我国三线以下城市的体育资源较为有限，供应不足的问题将成为制约政府购买制度发展的关键因素。在这一背景下，承接单位将成为公共体育服务的主要供应方，促进其平稳发展将有利于我国的体育建设。因此针对承接单位的宏观管理制度，应当突出长期性与可持续性。例如，政府可在公营事业单位中选择重点培养的承接单位。同时政府可依据各项服务的对应成本，为该单位设置15%的净利润，以帮助其实现可持续发展。之后，政府可与该单位签订长期采购协议。该单位可凭借此协议向银行申请信贷，并将其投入到体育服务项目的建设中，从而实现长期投入长期回报的良性循环。通过此类措施，承接单位将担负起该地区的体育服务建设，体育服务的供给量将不断扩大，公众需求将得到满足。

(四)扩大购买主体的认定范围

《奥林匹克宪章》与《全面健身计划》中，都将民众的参与视为推进体育发展的关键因素。但我国政府购买体育服务的主体设置过于单一，社会资金难以参与其中。针对这一问题，我国应当放开政府购买中的主体设置，并将政企合作以及国营企业纳入其中。政企合作是指政府与企业共同出资购买体育服务，并在公允价格的基础上，将收益依据股权分配。例如，某项体育服务的政企占股为6：4，其单向使用的公允收费标准为150元，其中成本50元。依据此原则，政府应分得净利润60元，将这部分收益补贴给公众后，该项目的收费标准应为90元，其中企业利润为40元。通过这样的设计，社会资本将更为踊跃地进入到该领域。

(五)构建纠纷调节机制

鉴于我国的实际情况，在改进纠纷调解机制的过程中，行政部门应当作为购买服务的第三方出现。例如，行政部门可邀请社区代表与文化体育部门共同成立体育服务的购买机构，该机构的编制也应符合《政府采购法》的相关规定。同时该部门应成为购买体育服务的主体，当其与承接单位出现纠纷后，行政部门可作为调节人，合理解决双方的问题。这样的处置机制，弱化了购买主体的权限，双方的合作地位将更为平等。

四、结语

公共服务可使有限的社会资源得到充分利用，居民所均摊到的经费也极为有限，因此公共服务已在当代社会的诸多领域得到了普及。但政府购买公共体育服务制度的发展时间较短，其仍然存在不足之处，而该制度的完善需要全社会的共同参与。首先，地方政府应当在有效的监管制度下，均匀分配体育设施。其次，地方政府应当公开采购标准与管理标准，并邀请公众参与监管。再有，地方政府应制定合理的产业政策，以提升社会供给。