现代监狱财务运行规范研究

潘玉明

（无锡监狱，江苏 无锡 214044）

自2008年全国全面实行监狱体制改革以来，监狱稳步迈向“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”预期目标，从体制上、制度上保证监狱刑罚执行功能的充分发挥。监狱财务管理在这次改革中的地位和作用显而易见，也对监狱财务运行有了明确的顶层设计、目标导向和路径选择。但随着我国司法体制改革进程的加快，对监狱行刑效能、运行模式、治理体系和方式都提出了新的更高要求，如江苏监狱系统提出了“安全有序、行刑公正、矫正科学、形态完备、运行规范、素质精良”现代监狱建设目标定位，[1]监狱财务管理如何契合形势把握目标导向、响应发展诉求、服务现代监狱建设大局，真正把监狱体制改革提出的十六字方针贯彻落实到财务工作实践中，是摆在我们面前的一项重要课题，也是促进现代监狱财务规范运行的应有之义，更是当前和今后一段时间必须应对的挑战和职能使命。

一、现代监狱财务运行环境趋势与特征

围绕打造“公正、廉洁、文明、高效”的新型监狱体制，良好的财务运行环境既是财务管理正常运行和发挥既定效果和职能的基础和保证，也是现代监狱财务运行适应政策形势变化所需思考和应对的自觉担当。

（一）经费保障从双轨调和迈上改革新里程。长期以来，我国监狱的经费实行的是预算拨款和监狱生产收入共同保障的体制。[2]1954年颁布的《中华人民共和国劳动改造条例》第74条规定：“劳动改造机关的经费来源：（一）国家预算内拨款；（二）劳动改造机关的生产收入”。1994年颁布的《监狱法》第八条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯生活经费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。国家提供罪犯劳动必须的生产设施和生产经费。但由于各级财政保障力度有限，法律层面明确的监狱执法经费保障在实际中打了折扣，双轨制依然存在。2003年1月31日，国务院发布了 《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》（国函 [2003]15号），《通知》规定：改革的目标是“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”；2007年11月1日，国务院又发布了《国务院批转司法部关于全面实行监狱体制改革指导意见的通知》（国函[2007]111号），该《通知》更加明确地指出，要完善监狱经费保障制度，实行全额保障。目前，监狱履行法定职能的基础保障和现实条件都已具备：以《监狱法》为核心的法律制度体系基本形成，新型监狱体制基本确立，监狱经费财政保障率达91.5%，监管环境和执法条件得到根本性改善。[3]我们在为体制改革成果欣慰的同时，却看到改革进程最大程度实现预期目标时，遇到了一定的瓶颈制约或者阻力，适应形势需求的经费保障依然未能全额、预算管理精准化欠缺火候、经费动态增长机制还不健全，如何在改革“最后一公里”做好应对谋划、发力布局，则是顶层设计必须力推的工作。

（二）监狱部门预算公开透明规范成为新常态。监狱的财务管理主要包含会计核算、资金筹集、预算管理、制度建设等几大方面，其中围绕监狱执法经费保障，在财务运行中则主要体现在如何做好部门预算工作。2015年新《预算法》的实施不断完善了预算法的完整性，增加了《预算法》的约束力，建立了透明、公开的预算制度。监狱部门预算已从最初的收支两条线、平衡预算基本要求向监狱执法全领域、业务全流程涉及的全面预算转变；预算编制从固定预算、弹性预算向执法新诉求下的零基预算逐步过渡和硬约束转变；部门预决算质量评价、信息公开从监狱系统纵向比较、内部考核向规范操作、公开透明、社会监督转变。

（三）现代监狱创建拓宽了财务运行的新视野。新时代开启新征程，新时代呼唤使命担当。如围绕提升监狱整体运行效能，增强监狱刑罚执行效力，实现国家刑罚权制刑、求刑、量刑、行刑的一体化，迫切需要监狱经费的全额保障。如何在监狱分类管理、平安监狱打造、公正文明执法、教育改造质量提升方面做到经费精准衔接，如何在以监狱治理框架标准化、治理流程规范化、治理手段专业化、治理资源集成化的精细治理过程中自动对接，如何在深化监狱体制改革中理清责任主体，监狱财务、监狱企业财务职能发挥更加归位，这对围绕提升财务运行效能、如何进一步拓展视野、发挥职能提出了新的诉求。

（四）政策环境变化对会计履职提出了新挑战。随着贯彻落实中央“八项规定”、“三公经费”等制度改革的深入，财务开支依法依规、从严从紧成为必然。尤其是财政国库集中支付、财税体制改革的推进，对监狱部门预算编制、执行和监狱企业财务核算提出了硬性要求，这些都需要财会人员及时学习掌握新政策、新准则、新规则，对存在的问题、困难、影响有效采取措施加以解决。特别是当会计的基本假设发生了改变，会计核算的核心发生转变，会计价值的计量模式也发生变化的时候，内部控制的不断规范，监狱税收优惠的不断变革冲击监狱原有的核算体系，也就意味着会计人员要在会计理念上进行变革，也就要求监狱财会人员必须更加快速的学习，掌握最新的知识。

二、现代监狱财务运行面临的问题与不足

法治、科学、文明、融合是现代监狱建设的必然规律，也是评价监狱财务运行体系、保障机制效能的根本落脚点。通过对江苏监狱系统创建现代监狱的实践探索研究，结合监狱财务职能的发挥，本人认为，在财务运行方面存在一些问题和不足：

（一）在政策拓展方面，监狱经费保障与监狱执法诉求还不匹配。尽管近年来，监狱经费保障力度逐年加大，但同时，相关政策和保障到位依然较难，经费保障科目不全、结构不优、标准不高，动态增长机制尚不完善，罪犯医疗、罪犯职业技能培训，监狱分类建设、信息化建设等专门经费缺口较大。江苏监狱原有的“低标准”、“一刀切”的经费保障机制已不能满足江苏监狱分类管理的需要，影响了监狱行刑效能的进一步提升。[4]通过对江苏XX监狱2015-2017年部分执法经费的调查来看，见表1：

依此可见，无论涉及罪犯切身利益的生卫经费、权益维护，还是民警执法基本经费、监狱“三共”经费、设施建设专项经费等，均有不同程度的缺口，或预算标准过低，或预算标准模糊。特别是罪犯生活和医疗保障制度本身不具有惩罚的目的，其刑罚执行的意味，也是以安全、有效地执行刑罚为必要限度的。因此，罪犯的生活卫生待遇，应参照当地居民的一般生活水平，不低于社会保障的最低标准。[5]显然，这些反应出来的经费保障矛盾与现代监狱行刑模式变革、执法规范化新要求不匹配，这也正是深化监狱体制改革、完善顶层设计、强化接茬攻坚的难点。

（二）在运行机制方面，全面预算管理与监狱创新发展还不融合。任何的管理都在一定的机制下运作。监狱财务运行是否正常、良好，离不开全面预算管理。全面预算管理是一种内部管理控制的方法，是一种实现既定战略目标的组织规划工具，也是评价业绩效能的标准。但目前，监狱全面预算管理权威性不高、信息不对称、约束力不强的状况客观存在。具体体现在领导分工授权体制不够健全，协调成本高，往往分管监狱财务的副监狱长和分管企业财务的总经理对监狱业务性质归属、审批各管一摊，监企两个财务部门对业务列支渠道扯皮、埋怨的现象屡屡发生，预算统揽性不够；很多监狱没有建立预算管理委员会，业务发生前，没有主动与财务部门事先沟通、会商、会签，预算计划执行性差；很多业务环节在预算编制时无法预料，追加预算时没有口径或标准，更多的是主管部门有考核验收要求，但到监狱经费预算执行时各显神通，不规范、巧立名目或乱挤科目的现象时有发生，预算约束力不强。

表1 2015-2017年XX监狱部分科目执法经费统计表

（三）在精细治理方面，内控监督制衡与责任主体归位还不衔接。监狱精细治理是现代监狱建设的主线，更多的体现在监狱制度精密、内部管理精准、组织运行精益、监狱建设精致、队伍素质精良、领导班子精干层面。其中：内部管理精准是监狱规范化管理的核心，处于及其重要的位置，是现代监狱区别于传统监狱的重要标志。[6]对监狱财务而言，内部管理精准显得尤为重要，监狱体制改革提出的十六字方针中把“规范运行”作为落脚点，就是要求监企财务责任主体各自担责，避免“混账”，建立规范有序、有效制衡的内部监督管理体系。但实践中，内控制度不健全、核算预警机制不灵、成本控制观念不强、责任追究不到位的现象仍然存在，如监狱建设经费超支挂账、随意分摊列支，行政资产重投入轻管理、效能评价形式化，对“三公经费”、罪犯改造经费核算管理缺乏预警，预决算质量过分依赖于经办人的业务水平，责任问责不清晰等等，与监狱内部管理精准差距甚远。

（四）在人才建设方面，会计作用发挥与队伍素质提升还不协同。从目前江苏监狱单位财会人员的整体水平来看，既懂账务处理、编制预算和会计报表、撰写财务分析、又能参与管理和决策的高素质财会人才可以说寥寥无几，从另一方面也说明了监狱高素质的财会人员的严重短缺现象。此外，监狱财务人员由于专业技术职称待遇未真正与其工资、职务级别挂钩，晋升通道狭窄，熬资历、工作动力不足的现象比较突出，要求转岗的人员还大有人在，一定程度影响了财会队伍的稳定。

三、现代监狱财务规范运行之对策建议

新形势下监狱财务运行要立足充分发挥职能作用，坚持“安全为先、服务为上、保障为本、管理为要”的工作导向，强化政策供给拓展，促进财务管理质量变革、效率变革、动力变革，更好地为现代监狱建设提供有力的保障和服务。

（一）注重上下联动争取政策。一是把握政策节点。在现有经费保障存在缺口的情况下，随着增值税、企业所得税优惠政策的取消，监狱企业的显性成本加大，可用财力下降，必须高度重视、提前应对，加快拓展政策支持空间。要理顺监管改造、教育改造、劳动改造经费支出渠道，不搞“一刀切”，反应实际诉求，提出经费标准动态增长方案，努力取得政策执行、渠道确认、标准制订的最大公约数。要充分利用深化监狱体制改革的机遇期，针对监狱分级分类管理趋势，结合监所职能、工作目标、工作计划、和历史开支水平，采用“零基预算”方法，制定出适合监所分类建设、分类管理特点和科学规范的预算分配定额制度，进一步完善支出预算标准定额管理体系、财政支出定额指标体系和支出评定机制。二是把握矛盾焦点。针对罪犯医疗卫生防疫费、医院及医务所补助标准过低、无法满足罪犯医疗救济的执法矛盾，要从罪犯医疗保障体制入手，积极争取将罪犯纳入社会居民医保体系，特别是要设立艾滋病罪犯、精神病罪犯治疗专项经费，加大监狱医院基础设施、配套设施和医疗设备的投入。针对监狱执法过程中发生的罪犯工伤补助、信访救济达不到国家赔偿规定，经费来源问题？要从司法部层面会同相关部门修订《罪犯工伤补偿办法》，从法治层面规避诉讼纠纷，破解信访难题。三是把握改革重心。针对提升教育改造质量的改革新要求，必须多管齐下，积极争取提高功能型监区设计标准，调增心里矫治、个别教育、技能培训、罪犯技术辅导及关键要害岗位“两类”人员配套经费。针对监狱企业税收政策变化，大力提高罪犯劳动补偿费等项目列支标准，调整完善资金归集分配、绩效激励和资产收益上缴政策，降低企业税赋基数，积极提升监狱非税收入和企业财力自我支配的空间。四是把握惠警诉求。针对民警正规化专业化职业化的素质提升需求，全面落实从优待警经费，在民警警务装备配置、实战技能培训、专业水平提升等方面予以政策倾斜。五是把握社会化规律。针对监狱工作社会化的规律，如技术教育社会化、出监教育社会化、安置帮教社会化等更加需要与社会联动融合、开放共治，需要疏通社会参与渠道，完善多元利益的法治表达和社会资源的引入支持，降低财务运行成本。

（二）注重提升服务保障层次。一是部门预算谋划到位。在监狱重大项目决策、重点工作研判、重要事项落实上，财务部门必须不断提高服务的自觉性、预见性和针对性，研究悟透政策、实情和要求，做好“一上”、“二上”部门预算科目测算、项目立项规划，为经费标准制定、科目列支渠道把关，当好行家里手。切实强化全面预算管理委员会的职责职能，做到部门预算编制的上下联动、预算执行的机制协同、预算监督的自觉推动。二是目标成本管控到位。严格部门预算约束要求，组织分解年度预算指标，在执行可控标准、把握序时进度、平衡科目列支等方面，主动做好引导、协调和补位。深化财政国库集中支付衔接工作，全面推广使用公务卡，全面落实政府采购要求和项目绩效评价制度，全面加强监狱经费零余额基本账户管理和维护，扎实推进网上商城采购工作，切实提高预算资金的使用效能。三是信息化应用衔接到位。要以监狱智能大平台建设为载体，倒逼财务运行规范化、精细化、信息化。进一步规范罪犯保管金账户管理(物质奖励、劳动报酬、单项奖励、零用钱)、计息系统维护，在线实时审核收支，切实维护罪犯权益。加强省财政预算管理系统的应用研究，优化监狱OA系统、财务业务模块，规范操作流程，做到经费预算管理运行、会计核算、资产管理、内控监督的信息化全覆盖，提升财务运行信息化水平。

（三）注重推进内控体系建设。一是适应内在需求。内控体系建设是现代监狱精细治理的重要组成部分，监狱必须加强推进财务内部控制体系建设，在制度修订、规范流程、明确责任上破除思维定势，主动适应规范运行、执法监督、权利制衡的内在需求。二是适应制度治理。内控机制的核心是制度治理。要根据监狱财务监督的要求，出台《开展监狱内部控制体系建设的实施方案》、《全面预算管理办法》、《固定资产投资管理办法》、《投资项目管理权力清单》等。在监狱OA系统建立《月度经费使用计划表》、《监狱固定资产、项目建设投资计划建议书》、《支出（服务）立项申请表》等系列表单，加强业务的事先研判及费用列支渠道的事先审核，确保每一项操作都在制度规定的权限范围内运行，进一步提高过程信息流转的法律效力和不可抵赖性，使记录控制有落脚点。三是适应标准作业。标准作业是内控体系建设的根本导向，验证制度执行力的标尺。通过梳理流程、健全制度、实施措施、完善程序，着力建立以防范风险管控为核心，以控制手册和评价标准为主体，以监狱内部管理为基础，以外部监管部门积极引导、中介机构有效服务为支撑，全员参与、全业务覆盖、全过程监控的内部控制实施体系，增强监狱财务运行自转功能。

（四）注重严格防范管理风险。一是主动研判执法风险。牢牢把握监狱主业主责的使命要求，认真研究监狱行刑方式的不断变革，立足财务经营，严明责任主体、严谨核算行为、严格纪律规矩。不断完善监狱经费保障科目生成机制和差异化保障机制，落实执法环节经费保障的过程管理、记录控制、严明考核、信息公开，严肃制度执行力。二是提前规避税务风险。进一步规范监企的财务核算、费用开支渠道，针对监狱与企业的往来上无法开具有效规范的票据，如公共设施的日常维修、工勤人员支出、罪犯技术辅导人员补助及关键要害岗位人员补助、罪犯劳动补偿费、罪犯专项奖励等列支项目，由于前期费用分割，常用内部转账通知单进行结算，必须从税务部门认可的制度层面予以规范。三是注重化解履职风险。加强与现代监狱建设、刑事政策变化等新要求的有效衔接，规范业务流程，按照政策类别、业务繁琐、控制质量、风险等级建立核算预警机制，落实权限分类分等、业务稽核跟踪复式管理和应急管理举措，确保权力在阳光下运行。进一步强化审计监督和效能监察，健全责任问责机制，对超预算支出、超可控费用以及违反各项财务管理制度的行为兑现绩效考核。

（五）注重强化会计队伍管理。一是强化依法理财观念。进一步强化财经纪律观念和执法导向，结合新刑事政策下监狱财务运行状况，找准切入点，厘清内控规范负面清单，加强财会人员职业道德教育，使会计人员强化对自身工作行为的约束，杜绝会计舞弊行为，确保在合法合规的范围内开展理财工作。二是强化职业规划引领。积极适应民警队伍正规化专业化职业化的形势变化，强化分类引导、个体建档、动态跟踪，建立完善财务人员岗位准入科学、岗位职责清楚规范、培训轮训机会均等、晋升通道多元、激励机制公正、责任追究合理的评价体系，倡导和培育“工匠精神”，创建财务人员履职安心、放心、专心的工作环境。三是强化人才培育机制。切实加强会计人员履职能力体系建设，以优化会计人员年龄、知识、岗位、能力结构为导向，高度重视会计岗位AB岗建设和标准岗、示范岗创建评比工作。加强专业人才培养政策牵引，激活人才培养的活力，推动专业领域、关键岗位、领军人才的比选、筛选、竞选工作。积极探索落实监狱总会计师制度，完善财务分工授权审批体制，进一步落实权责对等的运行机制。规范职称考评待遇，打通梯队培养通道，为财务规范运行奠定人才支撑。