清末徐世昌东北政治改革

和二晴

摘 要：为挽救东北的局势，1907年清廷宣布实施东北地方改革，任命徐世昌作为其总督全权管理东三省事务。徐世昌在东督期间实行了一系列新型的制度体制，促进了东三省社会经济的进一步发展。作为此次改革的主持者，徐世昌为东北开创了新的局面。然而，由于清廷中央不能及时给予财政扶持，使得新政面临财政窘迫的危机，再加上社会动乱不安，使得政治改革受到某些历史时代因素的限制。

关键词：清末；东北地区；徐世昌；新政改革

一、 改革的背景

清朝定都北京后，在东北地区实行了与内地不同的政治体制。在东三省设置将军制，由将军负责统军、治民，几乎包括了东三省满汉的一切事务。东北地区作为清王朝的根据地，在盛京又设立了“陪都制度”[1]与五部制度，以突显东三省的地位，最始五部谨承将军指挥，处理僚佐事务。但后来随着五部权力的增加，将军的威望反而下降，“将军与五部之间在业务的处理上渐生扞格，会办公件也开始呼应失灵”[2]。

东北地区的军政体制在后来的发展过程中产生了许多弊端，造成了严重的后果。清朝统治中原后，为使龙兴地不被侵犯，下令严禁关内人们入住东三省，东北地区出现了两百年的封禁期，虽然政府制定了严格的封禁令，但仍阻止不了内地流民的涌入，并大量的开发无主荒地。同时，旗人的土地也转让到流民手中，这种状况的长期演变，对东北地区的将军体制形成了重大冲击，动摇了其存在的经济基础。除此之外，东三省的吏治也存在诸多弊端，如民旗各官假公济私，苛捐杂税剥削民众；仕途纷杂，官箴不振等。所有这些，已难以适应新形势的发展，必须对内部体制进行变革。

内部原因之外，亦存在着外部忧患。第二次鸦片战争后，西方资本主义国家为了自己的权益，控制东三省的港口，对其进行经济掠夺，以沙皇俄国的侵略为重，它凭借与东北接壤的地理优势和清廷长期封禁东北所造成的人烟稀少、防务空虚的便利条件，采取武装占领、军事威胁等手段，与清政府先后签订多个不平等条约，抢占中国100多万平方公里的土地，为实现其最终吞并东北做准备。

甲午战争后日本割占辽东半岛，并在日俄战争中胜利，俄国不得不承认日本在中国的权益，日本迅速扩大在南满的侵略势力，修建铁路、划定日租界，成立殖民侵略机构。不断控制东北地区的经济、政治及军事。

东三省在清末期间，内部面临的体制弊端已不能适应社会发展需要，外部面临着西方列强的殖民掠夺，因此东北地区的新政改革甚为急迫，成为东三省事务的重中之重。

二、改革的举措

为了应对东北的危机局面，更好地拟定在东北实行改革的具体方案，光绪三十二年九月（1906年）委派民政部的尚书徐世昌去往东北。徐世昌未去东北赴任之前，就上奏了《拟定东三省职司官制及督抚办事要纲折》和《密陈通筹东三省全局折》系统地提出有关东三省的改革建议，但同时他又清楚地意识到由于日俄的侵略，改革所面临的难度之重。

（一）、极力推行政治体制改革

徐世昌在对东北进行考察后，提出在东北变将军体制为与内地相同的行省制度的主张。改制的主要目的是“把东三省纳入地方行政系统，正本清源，阻止日俄进一步蚕食，巩固东土士民的内心力”[3]。清政府在看到徐世昌先后所上奏折后决定听从徐之建议，在东北地区建立行省制度，并命徐世昌以东三省总督的身份全面开展新政。

1、改革行政体制

徐世昌规定：“行省公署内，以总督为长官，巡抚为次官，皆如各部堂官”[4]。总督佩带着三省公署的堂印：凡是奏咨批札的稿件，厅司都应督抚来核定；总督不在本省时，日常公事呈巡抚核定，重要的事情电商总督来定夺。总督、巡抚之下，分设了二厅七司，酌定官品，并划分权限。二厅为：承宣厅与谘议厅，并按照清朝初年将军设置参赞和出使大臣设置参赞的先例，设立了左右参赞各一名分别负责两司不同的事务；七司是在三省原来官署基础上对其进行裁改设立的，分别为：交涉司、旗务司、民政司、提学司、度支司、劝业司、蒙务司，每司各设一名司使来主持不同的工作。

徐世昌又根据三省不同的实际现实，合理地筹划了每个省的行政体制改革的具体方案。如奉天，省内规模颇具，事务繁重，因此二厅七司立即设立，不同官制负责不同公务，初设劝业司后又遵照朝廷政府的地方改革方案，变劝业司为劝业道；徐世昌考虑到吉林官制皆新创，在许多方面还不太完善，因此决定把原有文案处列入行省公署，来处理省内事务，议定法令，章制的事务就由秘书官办理；鉴于黑龙江地广人稀，自己的财政收入不足以养官的情况，徐世昌就决定暂时不设立蒙务、旗务、交涉三司，除了提学司兼办劝业道的事项外，各司其他职权和吉、奉稍有差别，赀不累述。

2、改革司法体制

徐世昌重视司法改制，把司法独立当作实行宪政改革的重要条件。为此，徐世昌在东三省设立了提法司、籌办各级检察厅和审判机关，力求来完善三省的司法体系结构。提法司就成为了全省司法的总机关，它不附属省公署，保持自己的司法独立性。吉林省、奉天省分别设立高等检察厅和审判厅，长春、抚顺、营口等地分别设立了初级审判厅和地方检察厅，用来辅助审判的工作。但鉴于黑龙江省自身条件的限制，没有设立这两个机构，把原有的机构进行裁决合并来负责处理各种案件，之后又制定了《裁判处应办事宜》当作以后来成立审判厅的准备。

徐世昌在司法改革在过程中发布了《奉省提法司分科职掌大纲》、《各级审判、检察厅办事规则》、《模范监狱署规则》、《奉天省城罪犯习艺所简章》、《吉省检验学习所章程》等，不断完善制度体系，规范其程序，使得东三省审判制度越来越文明化，并大力推进对监狱的改造，成为社会进步的标志。

（二）、变革官制

1907年4月，徐世昌在《拟定东三省职司官制及督抚办事要纲折》中，就东三省行政官制的改革设置问题，提出了详细的建议。

徐世昌在东三省最高行政长官设置方面，设行省公署，长官分别为总督、巡抚，总督统领东三省全局，巡抚为各省行政首脑。在行省公署内分别设承宣厅与谘议厅。前者掌管全省机要，总体上把握考核用人等事宜。后者管理议定一省法令章制，研究本省利病，应行损益各事。同时又归并原有局署，设置交涉、旗务等七司，各设司使一职管理事务。另设督练处，以达到加强陆军实力、扩充军政的目的。

徐世昌的上奏很快得到清政府的批准，东北的官制改革以徐世昌的方案为蓝本开始全面地展开，东北边疆的行政体制也同时发生了根本的变化。东三省建省后不仅对省级行政官制进行了变革，还通过相应措施调整了地方府厅州县的行政官制。

（三）、大力整顿吏治

东三省的吏治腐败一向被世人所诟病。面对此种状况，徐世昌到任后，便毫不留情地查处了向他行贿的官员，震慑了东北那些腐败分子。尤其是徐世昌处理前吉林将军达桂的案件，对待这样的高官，为了彻底获取其犯罪证据，避免疏漏，他小心翼翼，派遣得力人员去认真核查，终于坐实了达桂的犯罪事实，结果徐世昌毫不手软，对其及以下所有涉案人员革职查办。徐世昌的态度对东三省其他官吏起了震慑的作用，使东北的吏治有所改观，逐渐好转。

清末吏治败坏的一个重大原因是考核监察制度的废弛，官员犯错“往往查停了事，模棱其词，使溺职者无忌惮之心，诬控者不加反坐之罪，是非混杂”[5]。为除弊端，徐世昌非常看重对官员的考核，把结果当作对官员进行奖惩的依据。为此，他制定《考试官吏章程》（计11条47款），派人巡查，对胜任官吏的贤者奖励，而那些庸劣不能治事、贪赃枉法之徒，给予黜斥。这使官员考核越来越有规范，为新官吏的选拔任用奠定了良好的基础。除此之外，徐世昌还看重对官员不断进行培训，1908年专门设立法政学堂，运用新政的思维模式造就新式人才，不断提高官员整体的水平与素质。

此外，他还主张官僚学习掌握外国语言，这样更能打破中外隔阂“涉猎方言，尤为奉省政治上的第一要务，所关至重，未可阙如”[6]，在他的支持下，奉天省第一所外语学校建立，主要学习俄、英、日三国的语言，使官员熟悉并掌握，极大地促进了东三省日益频繁的外交需要。可见徐世昌的高瞻远瞩与现代化意识。

（四）、融化旗汉与加强蒙务

和其他地方不同，东北主要是驻防八旗，他们脱离农业、依靠兵饷来开销日常，逐步成為较贫苦的特殊群体。因此，解决他们的生计愈发重要，这更大程度上促进了“融化旗汉”的实施。首先，徐世昌改旗人“素以弓马娴熟者著，而文教罕称焉”[7]的局面，设立学堂，最大程度宣扬兴学之急迫；第二，明确指出八旗的兵额出现空缺时不给予补充，让那些精壮者进入新式地军队，分置闲荒之地给予官兵耕种，增加其津贴，又开放大量屯田；第三，倡导实业教育，设立实业学堂，同时设置不同工艺厂，收容无业旗民来学习工艺技术。

徐世昌在解决旗人问题上提出许多优惠政策，使八旗子弟能够更好地自食其力，满汉的往来日益增多，越来越亲密，社会不断发展，满汉之间的差距越来越小，为民族实现融合奠定了基础。

近代以来，日俄一直对我国领土虎视眈眈，而东北的蒙人处于贫弱的地位。1908年徐世昌在东三省设立蒙务局，徐世昌认为加强蒙务工作首先应从建立通往东三省各地区的驿站开始，而有了驿站，必然伴随着转运公司来发行纸币。除此之外，蒙务局还有提倡兴办实业、推广教育事业、开辟道路交通、维护社会安定等职责。

（五）、清查户籍与厘定国籍

划分行政区域、收租、征兵等都需户籍，然而东三省长期以来多事变，居民成分复杂，因此彻查户口和人数就成了重要的任务。徐世昌便命民政司根据民政部门的要求悉心筹划，统一清查。在清查中，他还令官员们特别注意方法，切莫趁机骚扰百姓。最后彻查的人数：奉省约927万，吉省约423万，黑省约145万。这次虽未精密得到总量，但“由疏而密，由略而详，此旗嚆矢矣”[8]。

吉奉两省和韩国毗邻，韩国民众出于生活窘迫往往越境进行耕种。但近代以来，日本以保护韩民为理由，侵犯我国的主权，横生枝节。鉴于此，徐世昌决定，在对待韩民时要以厘定其国籍为第一要务，安排各属妥善处理。此外，他还奏请朝廷，使农工商部制定有关此方面的国籍法，为以后处理这方面问题提供法律保障。

三、改革的评价

1906年末，清廷进行预备立宪活动，地方上开始了新政改革，把东三省作为改革的重点。从此，徐世昌带领的东三省的改革拉开全国地方改革的序幕。它的历史意义已不仅仅是一个地方上的政权的变更，也表明了当时清廷想顺应世界的发展，揭示了时代的进步。

徐世昌主持的东北新政改革在东三省发展史上有着独特的历史地位，起到了承上启下的历史作用：使得东北地区由原来的三将军体制向宪政转变，使东三省政治体制实现转化，为东北地区的近代化奠定政治基础，东三省的新政改革对东北地区产生了重大的影响，主要表现在两个方面：

1、积极意义：对东北地区来说，徐世昌实施的新政给东三省创立了一个新的局面，建立的一整套新型的政治体制，彻底改变了东三省的历史，使之从龙兴之地的旧封建中摆脱出来，步入到行省的行列，东北建省改变了东北长期以来推行的军政制度，推进了东北地区政治制度的近代化，强化了清王朝对东北的统治，对于抵制日俄的侵略、保卫东北的安全都起了非常重要的作用，为东三省的政治、经济的进一步发展奠定了基础。他通过建立新型的行政机关使得官员们各施其职、各负其责，加强了朝廷对东三省的控制。他的新政还要求和英、美之各省相同，于总督府分别设置财政与学务等官，他设不同机构掌管不同的权利，互不统属，听命于总督。使得行政、立法、司法的三权分立稍有雏形。这些措施都极大地推进了东三省近代化的过程，对东北地区的社会、经济、教育等方面的发展均起了积极的作用。

徐世昌的新政改革一方面体现了西方政体对我国的影响，另一方面，徐世昌根据我国的特殊情形，拟定和实施的民族方针政策则是东三省具体实际的反映，这些措施顺应了历史时代的发展。如徐世昌提倡各民族一律平等，规定“凡设治地方，所有关涉旗、蒙与民人互控之案，悉由该管地方官直接审理，旗员、蒙员均照定例不准干预”[9]，废除了“旗民分治”，大力主张“融化旗汉”，消除了民族隔阂，密切各族人民的交往，促进了东三省的经济基础的发展，又在一定程度上起了巩固国防的作用。

在以后的革命时期，东三省时局动乱，日俄勾结朝廷官员企图对东北实施分裂活动，但最终都以失败告终，这很大程度上和徐世昌的新政改革有关联。所以说，徐世昌主持下的东北新政改革对东北地区来说是历史的进步，是成功的。作为此次改革的领导者，徐世昌在东北历史上无疑是有所建树的，他的政治新政的改革也成为了清朝末年地方改革成功的案例之一。

2、不足之处：由于历史与时代局限，徐世昌的改革也有一些不足与缺陷：新政事项皆属草创，不可避免某些法规还需进一步完善；加上徐世昌东督时间不长，出现许多措施并未被落实的状况等。但是这些问题都是在改革发展过程中出现的，没有前人经验可以借鉴。另外，中央财政对其扶持不力也影响了改革的深入与发展，如：政治体制方面，为改变地广民少的局面，在东三省较多地增设府州县等，这些机构符合了东三省社会经济的需要，但机构的增多必然导致官员的增加、俸银增加，在一定程度上加重了东北地区政府的财政负担。

综合所有因素来看，徐世昌主持的政治新政改革即对东三省产生了积极的影响，应给予肯定。

结 语

鸦片战争后，日俄等西方列强侵略东北，使得东三省外部形势十分危机。为挽救东三省局面，清政府在1907年宣布东三省设置行省，由总督全权管理。徐世昌由于政治上的远见被政府委以重任，以总督身份开始对东三省进行新政改革。

面临东北地区的重重窘境，徐世昌仍不放弃，在担任东三省总督的两年里，对东北地区统筹规划，建立了一系列新型的制度体制，提出并实施了多条有建设性的改革措施，这些措施从根本改变了东北地区的政治体系，促进了東三省社会经济的进一步发展，全面推进了东三省的近代化历程。徐世昌对东北地区的发展功不可灭，我们应给予他充分的肯定。

然而，清王朝已处于残阳晚照、大厦将倾的局面，徐世昌虽然做出呕心沥血的努力，也已于事无补。且在改革过程中，由于改革刚刚起步且无前人经验以供借鉴，最终结果各方面还不能皆达到完善，因此东三省事物还未完全步入近代化轨迹。

注释：

[1]清入关，定盛京为陪都，仿中央官制设盛京内务府，并设户、兵、礼、工、刑五部，各掌其事。

[2]崇实：《奏请变通奉天吏治折》，载《光绪朝东华录》（一），中华书局1958年版，第157页。

[3]赵中孚：《清末东三省改制的背景》，《近代史研究所集刊》第5期，第330页。

[4]徐世昌：《东三省政略》卷5《奏设职司官制及督抚办事要纲折》，第833页。

[5]袁世凯：《北洋公牍类纂》卷3，北京益森印刷有限公司1907年版，第9-10页。

[6]徐世昌：《退耕堂政书》卷25《奉省设立方言肄习所折》，第1382页。

[7]徐世昌：《东三省政略》卷8《纪学堂工厂生徒借补甲缺》，第1352页。

[8]徐世昌：《东三省政略》卷6《纪户籍》，第923页。

[9]徐世昌：《退耕堂政书》卷25《徐督满汉新型民族关系》，第1366页。