韩国地方自治的镜鉴

2018-09-10郭肖萌

丝路艺术 2018年3期

摘要：韩国在建国以来，不断吸收西方国家的民主理念，结合自身实际，构建了适合本国发展的地方自治制度体系。通过地方自治和居民自治，协调了中央和地方上的矛盾，推动了韩国经济的稳定发展和民主法治的实现。研究韩国地方自治内容，借鉴先进自治理念，从而为我国民族区域自治体系的建构提供对策。

关键词：韩国；地方自治；地方议会

地方自治是一种经历了漫长历史发展的宪法法律现象，世界各国的地方自治依其民族文化、宗教信仰等的差异，形成了各有特色的地方自治体系。韩国作为单一制国家，与中国的“地方自治”具有相似之处。探究韩国自身自治模式，为我国地方自治的发展进行借鉴和学习。

一、韩国地方自治的起源

历史上，韩国和中国政权组成相似，长期为单一中央集权制政治体系。在引入和效仿西方自治理念后，1948年韩国将地方自治写入宪法，宪法也宣布民主制度在韩国开始实施。韩国在1949年颁布了《地方自治法》，地方议会开始出现，但由于政治原因，实质上的地方自治并未得到推行。选民选举出的地方议会被政客操纵，进而威胁到政府的稳定，这暴露出不完善的地方自治制度削弱了中央政府对地方的控制。[1]之后，韩国地方自治制度几经修改，地方自治突出体现了随政局动荡而变动频繁，制度化推行比较低，地方自治成为政党控制国家的工具，而并非赋予地方和民众真正的自治权。

随着60年代到80年代经济的不断发展，韩国人均收入创收明显，社会发展迅速，生活水平得到大幅提高，民众对政治参与的热情和诉求不断空涨。伴随着经济和社会发展的变化，权力在中央和地方的分配成为民众关注的焦点，社会公众普遍要求将中央和地方的事务管理权限再次划分。1987年，韩国“6·29”宣言中首次提到地方自治，韩国政府并在1988制定了地方自治法。从1991年3月开始，韩国陆续出现各个地方议会选举，这标志着30年前的地方自治重新得到真正意义上的恢复。为了促进地方自治的进一步深化，1999年至2002年期间，138项权限从中央转移给地方，无疑推动了地方自治制度的强有力建设。2003年的《地方分权发展蓝图》和2004年的《地方分权特别法》，将地方自治以明确的方法作为处理央地分权、推动国家建設和发展的方式，这些条文的颁布推动了地方自治的改革，完善了民众行使政治权利的方式。[2]

二、韩国地方自治的内容和发展趋势

针对地方自治相关问题，韩国现已颁布众多法律法规。在众多条文中，韩国《宪法》和《地方自治法》在其中起着举足轻重的作用，是韩国国内实施央地分权的基础。韩国《宪法》是概括性和原则性的，在第八章对一般的地方自治进行了规定，其中第117条列出了地方自治团体的自治权，第118条规定了地方议会的相关内容，从而明确了地方自治制度在宪法上的地位。[3]《地方自治法》经历15次修订变动后，对地方自治规定最为详细，涵盖了其地方自治的宗旨、公民福利、机构设置等内容。随着时间的推移和经济的发展，韩国地方自治制度也在不断完善，对居民行使自治权、扩大民主主义具有突出意义，

（一）韩国的地方自治的权利内容

首先，自治地方的居民是自治权行使的第一主体。韩国《宪法》规定，大韩民国的所有权利来自公民。自治地方的居民有权利通过多渠道，公平直接地参与政治事务，如选举地方自治团体中的长官和议员。这些自治权使得居民可以加入行政事务、立法事务中来，可以直接对地方自治团体中的公职人员行使选举、监督等权利，为民主自治的建构打下了坚实基础。

其次，在地方自治团体的权利上，对于自治团体的执行机关，即首长负责制下的自治团体首长，对外代表地方自治团体，进行法律活动并对自治团体行为负责。地方自治团体首长都由居民直接选举产生，按照法律法规规定处理行政事务，包括任免公职人员、安排福利待遇等。对地方议会提出的议案，地方自治团体首长可以在接到议案20天内退回要求再议，同时说明理由。[4]在情况紧急时，地方议会不能做出决议的，首长还能做出先决处分。[5]

最后，在地方议会的权能上，地方议会由居民直接选举出的议员组成，代表该地区的整体利益，对地区自治事务行使最终决定权。地方议会可以行使立法权，发布法令明确行政性收费项目、地方税征收数目等内容，并对自治团体执行机构进行监督。[6]地方议会还可以对地方自治团体的首长和其他公职人员进行质询。

（二）韩国地方自治的发展趋势

随着经济的发展和自治制度的不断改革，居民对更多参与地方自治事务的意愿以及对地方自治权限扩大的呼吁不断增强。各地区在管理地区事务的同时，仍受中央的干预和控制，地区与中央间既有协作关系，也有监督关系。为了更好地实施地方自治，中央政府对行政机构、团体进行精简，提高管理效率。[7]

1、居民监察请求制度

《地方自治法》第十三条第4款规定，地方自治团体及其首长对权限下的事务处理违反法律规定或者侵害公共利益时，年满十九岁的居民可以联名，向主管副长官、道知事提出监察请求。这一条例使得自治首长的权限事务处理受到居民的广泛监督，保护了公共利益，也提高了居民对自治事务管理参与的意识。

2、居民投票的事项决定权

居民投票在地区自治的初始阶段即被写入《地方自治法》，但因没有对投票的行使对象、方式等做出具体规定而束之高阁，未予落实。2004年《居民投票法》的出台使得居民投票权得以实现，居民可以按照法律规定行使投票权，成为地方自治团体的“拥有实权”的主人。

3、条例的制定修改请求制度

在《地方自治法》第13条第3款中，公民的条例废改请求权被规定为：凡年满19岁的公民可以联名请求该地方的自治团体首长修改或制定条例。[8]虽然该条文规定了居民可以请求自治地方首长对条例进行改动，不能直接对条例进行制定和修改，但在一定程度上也赋予了居民对关系自身利益的条例能否变动的话语权。

4、居民诉讼权

为了使行政官员更好地接受公民监督，2005年《地方自治法》将居民诉讼权首次纳入其中，作为居民自治的一项重要权利。居民诉讼产生于监察请求权之后，都是对行政人员的监督权利。该项权利是一定数量的居民或纳税人针对自治团体首长、政府部长因公共财物的取得、支出、处置等违法财务行为提起诉讼的支撑，是对行政行为公开透明的保障，对防止行政腐败、促使行政机关依法履行职责具有举足轻重的作用。

5、居民传唤权

《地方自治法》第13条规定，居民传唤权指符合一定人数的居民可以依法弹劾地方自治团体的首长及部分地方议会议员的权利。该项权利以居民投票的方式开展，使得居民可以对公职人员进行严格监督，扩大了居民参与自治事务的范围。

三、韩国地方自治的借鉴作用

韩国民主化进程中，地方自治的推行使得各地区人民的主体意识不断增强，地方自治体系趋于完善。我国民族区域自治起步比较晚，现实施行中也出现了许多问题亟待解决，如民族区域自治中中央和地方的关系上仍然较多依赖于中央，自治地方自治意识不强，公民参政意识薄弱，这对我国的民主化进程具有阻碍作用。而韩国与中国在文化理念上有相通之处，韩国的地方自治模式对我国民族区域自治有很好的借鉴意义。

首先，应提高公民在自治权下的主体地位。韩国地方自治团体的权力来源于居民，居民是组成自治团体的基本要素。韩国地方自治的宗旨是借助公众意志的表达最大限度地保障居民的利益。[9]韩国将公民直接参与自治事务的管理以立法的形式规定下来，能够更好地保障民主化的运行、促使行政行为更加合理化。我国居民的直接选举权规定较为严格，对其监督的方式也十分缺乏。扩大公民参政议政的范围，可以增强公民对参与地方自治事务管理的热情，使得基层民主得到更好推行。

其次，扩大地方自治权。我国《宪法》及《民族区域自治法》对我国民族区域自治地方规定了诸多权利，表现为行政机关人员的选举、地方教育文化、经济等的发展安排、基础设施的建设投资等方面，但传统的“地方服从中央”的理念潜移默化地束缚着地方区域自治的发展，许多事项诸如立法活动仍需中央的审批。从我国实践中看，如果一味地强调地方服从中央安排，可能会对地方利益造成损害，地方自身状况发展各不相同，如果为了地方经济和民主更好的发展，势必要在一些权限上更多地让渡给地方，并对自治地方的地位进行明确的界定。

最后，协调中央和地方的关系，解决自治事务冲突。在立法冲突上，应当明确地方依据当地民族特点制定条例的自主性，对于需报全国人民代表大會批准才能生效的制度进行变通。根据韩国自治经验，地方立法权和行政权优先于中央。[10]我国可采取允许自治区人大颁布新条例后，给予全国人大在备案期的异议权，无异议时期满即生效。在行政事务管辖冲突上，也要明确地方行政权的优先性。垂直式领导模式使得自治地方政府依照上级要求管辖事务，但对于一些民族自治地方事务，采用一般行政命令并不合适，反而会损害自治地方居民利益，保障地方行使行政管辖权，更有利于提高地方自治活力。所以，增加公民参与自治事务处理的途径，放宽地方自治权限，处理好中央和地方的权限矛盾，有助于推动我国民族区域自治制度的完善和发展，推进我国民主化进程。

注释：

[1] [韩]权宁星.宪法学概论[M].法文社.1995：168。

[2]李允熙，刘舒杨，王浦劬.基于地方自治的韩国央地分权研究[J].国家行政学院学报.2017（5）。

[3]董连伊.韩国地方自治制度比较研究[D].上海交通大学.2007。

[4]参见韩国地方自治法第26条第5项。

[5]参见地方自治法第109条第1项。

[6]参见地方自治法第39条第1项和第2项。

[7]刘训智，朴圣杰.韩国的地方自治及其对我国民族区域自治的启示和借鉴[J].学理论.2009（19）。

[8]郭殊.地方自治视野下村委会选举的法律规制——基层民主的规范与监督[J].江苏社会科学.2011（5）。

[9]朴圣杰.韩国的地方自治及其对我国的启示[D].延边大学.2010.

[10][韩]洪井善.行政法原论（下）[M].博英社.2006：101。

参考文献：