打响三大保卫战 建设美丽新中国

张卫

良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求，是增进民生福祉的优先领域。为全面加强生态环境保护，打好污染防治攻坚战，提升生态文明，建设美丽中国，近期，中共中央、国务院下发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出全面打响蓝天、碧水、净土三大保卫战，到2020年，生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。

放眼当今中国，既有经济发展的亮眼成绩，也有“会呼吸的痛”带来的焦虑、“母亲河的呼喊”引发的担忧。《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）针对重点领域，抓住薄弱环节，明确要求打好三大保卫战（蓝天、碧水、净土保卫战）、七大标志性重大战役（打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、水源地保护、黑臭水体治理、长江保护修复、渤海综合治理、农业农村污染治理攻坚战），着力解决一批群众反映强烈的突出生态环境问题，取得扎扎实实的成效。

坚决打赢蓝天保卫战

7月3日，经李克强总理签批，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称《行动计划》），明确了大气污染防治工作的总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，提出了打赢蓝天保卫战的时间表和路线图。

2013年，国务院印发实施《大气污染防治行动计划》（以下称《大气十条》），五年来，空气质量改善效果显著，《大气十条》确定的三大空气质量改善目标如期实现。2017年，全国地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域PM2.5平均浓度分别比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%，珠三角PM2.5平均浓度连续三年达标；北京市PM2.5年均浓度从2013年89.5微克/立方米降至58微克/立方米。

但我国大气环境形势依然严峻，大气污染物排放量仍居世界前列，全国338个地级及以上城市环境空气质量达标比例仅为29%，京津冀大气传输通道城市、汾渭平原等区域PM2.5年均浓度超标一倍左右，长三角、成渝、东北等地区季节性大气污染问题依然突出。特别是秋冬季，北方地区重污染天气仍然多发频发，成为人民群众心肺之患。长期以来，粗放式发展积累形成的以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路为主的运输结构和大量裸露地面存在的用地结构，对进一步改善空气质量构成重大挑战。大气污染防治问题成为全面建成小康社会的关键短板，亟需通过全力攻坚，实现空气质量的持续改善。

《三年行动计划》的总体思路是“四个四”，即突出四个重点、优化四大结构、强化四项支撑、实现四个明显。

在工作领域上，突出四个重点。以大气污染最为严重的京津冀及周边、长三角、汾渭平原等地区作为重点区域。之所以把这三个区域作为重点区域，是因为从2017年全国PM2.5年均浓度的空间分布来看，当前京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角西北部是我国PM2.5浓度较高的区域。

五年来，京津冀及周边地区PM2.5浓度显著改善，但仍为全国平均浓度最高的区域。汾渭平原11个城市PM2.5年均浓度平均为65ug/m3，仅次于京津冀大气污染传输通道“2+26”城市，同时也是全国二氧化硫浓度最高的区域，煤炭在能源消费中占比近90%，产业结构偏重且规模偏小、装备水平低，多数钢铁、焦化企业尚未实现稳定达标排放。长三角区域虽然空气质量相对较好，但优良天数比例为71.6%，远低于全国平均水平，区域污染程度不平衡，西北部多个城市浓度水平接近京津冀部分城市。

在任务措施上，优化四大结构。一是调整产业结构。严控“两高”行业新增产能，减少过剩产能和落后产能，强化“散乱污”企业整治，加快城市建成區重污染企业搬迁改造或关闭退出，集中整治工业集聚区污染。增加新的增长动能，推进工业污染源全面达标排放，推动实施钢铁等行业超低排放改造，推进各类园区循环化改造、规范发展和提质增效，大力发展绿色环保产业。减掉的是“黑色”经济，发展壮大的是绿色产业，推动经济高质量发展。

二是调整能源结构。减少煤炭消费，有效推进北方地区冬季清洁取暖，加大燃煤小锅炉小窑炉淘汰力度，减少非电煤炭使用，提高电力用煤比例。增加清洁能源使用，因地制宜发展水电、核电、风能、太阳能、生物质能、地热能等新能源和清洁能源。

三是调整运输结构。推进减少公路运输量，特别是减少大宗产品货物公路运输量，降低柴油货车道路行驶空载率。增加铁路运输量，加快货运铁路线建设，提升已有铁路线货运能力，鼓励发展多式联运，大力推进海铁联运，提高重点区域、领域铁路货运量。加快淘汰老旧车，限期淘汰不达标柴油货车，推广使用新能源汽车。尽快实现车用柴油、普通柴油、部分船舶用油“三油并轨”，严厉打击黑加油站点。

四是调整用地结构。推进露天矿山综合整治，实施修复绿化，减少裸露地面，增加绿地面积。减少秸秆露天焚烧，增加综合利用。减少化肥施用量，增加有机肥使用。加强施工扬尘和道路扬尘综合管控，提高道路机械化清扫率，减少扬尘污染。

在制度保障上，强化四个支撑。强化区域联防联控、执法督察、科技创新、宣传引导，动员社会各方力量，群防群治，打赢蓝天保卫战。区域联防联控方面，要建立完善区域大气污染防治协作机制。将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组；建立汾渭平原大气污染防治协作机制，纳入京津冀及周边地区大气污染防治领导小组统筹领导；继续发挥长三角区域大气污染防治协作小组作用。加强重污染天气应急联动。当预测到区域将出现大范围重污染天气时，统一发布预警信息，各相关城市按级别启动应急响应措施，实施区域应急联动。

执法督察方面，要完善环境监测监控网络、强化重点污染源自动监控体系建设、强移动源排放监管能力建设、强化监测数据质量控制。

科技创新方面，要汇聚跨部门科研资源，组织优秀科研团队，开展重点区域及成渝地区等其他区域大气重污染成因、重污染积累与天气过程双向反馈机制、重点行业与污染物排放管控技术、居民健康防护等科技攻坚。

宣传引导方面，要普及大气污染防治科学知识，纳入国民教育体系和党政领导干部培训内容。各地建立宣传引导协调机制，发布权威信息，及时回应群众关心的热点、难点问题。新闻媒体要充分发挥监督引导作用，积极宣传大气环境管理法律法规、政策文件、工作动态和经验做法等。

在实施效果上，实现四个明显。即进一步明显降低PM2.5浓度、明显减少重污染天数、明显改善大气环境质量、明显增强人民的蓝天幸福感。具体指标是：到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。提前完成“十三五”目标的省份，要保持和巩固改善成果；尚未完成的，要确保全面实现“十三五”约束性目标；北京市环境空气质量改善目标应在“十三五”目标基础上进一步提高。

上述目标设定主要考虑几个方面：一是深入贯徹落实十九大和中央经济工作会议精神，确定“源头防治”和“四个明显”，促进环境空气质量的总体改善。二是全面完成《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》确定的环境空气约束性目标，“十三五”约束性指标已提出2020年环境空气质量和污染物排放总量目标，生态环境部已将目标分解至各省（区、市），各省（区、市）也已将目标纳入各自“十三五”环保规划，并将目标进一步分解至市。三是考虑到蓝天保卫战时间与“十三五”剩余时间重合，再设立新的目标会对地方目标指标制定、分解、考核、重点任务设定等工作造成混乱。因此，蓝天保卫战对各省（区、市）和重点区域都不再增设新的量化目标，要求各地完成“十三五”约束性指标。同时，完成三年行动计划各项重点工作，推动环境空气质量持续改善，力争取得更好成绩。

着力打好碧水保卫战

2018年5月上旬起，生态环境部联合住房城乡建设部组成督查组对广东等8省（直辖市）20个城市的黑臭水体整治情况开展了第一批督查。第一批督查发现，截至2017年12月底，广东、广西、海南、上海、江苏、安徽、湖南、湖北等8省（直辖市）20市上报共有黑臭水体525个，均已列入国家清单，地方上报已完成整治458个。经督查组现场检查判定，其中34个为未消除黑臭，占7.4%。9个城市存在上报已完成整治但仍未消除黑臭的水体，分别为：南宁11个、十堰9个、东莞5个、深圳3个、武汉2个，广州、芜湖、岳阳和随州各1个。

现场督查发现，一些地方存在尚未向国家上报的黑臭水体，包括：广州102个、深圳80个、无锡18个、扬州14个、东莞12个、上海11个、芜湖2个，南京、武汉、随州各1个，共242个。现场督查发现，黑臭水体治理主要存在以下问题：一是控源截污不到位。督查期间发现存在控源截污不到位方面的问题共分5大类190个，涉及92个水体。主要体现在存在非法排污口、城镇污水管网不配套、污水处理能力不足、截流的污水未经处理异地排放、雨污合流等方面。二是底泥污染未得到有效解决。督查期间发现14个城市41个黑臭水体重污染底泥未得到有效清除，69个黑臭水体清理出的底泥随意堆放。三是沿河倾倒垃圾问题突出。现场督查发现36个黑臭水体河面存在大面积漂浮物，64个黑臭水体河岸存在大量随意堆放的垃圾。

为打好碧水保卫战，《意见》提出，深入实施水污染防治行动计划，扎实推进河长制湖长制，坚持污染减排和生态扩容两手发力，加快工业、农业、生活污染源和水生态系统整治，保障饮用水安全，消除城市黑臭水体，减少污染严重水体和不达标水体。

一是打好水源地保护攻坚战。加强水源水、出厂水、管网水、末梢水的全过程管理。划定集中式饮用水水源保护区，推进规范化建设。强化南水北调水源地及沿线生态环境保护。深化地下水污染防治。全面排查和整治县级及以上城市水源保护区内的违法违规问题，长江经济带于2018年年底前、其他地区于2019年年底前完成。单一水源供水的地级及以上城市应当建设应急水源或备用水源。定期监（检）测、评估集中式饮用水水源、供水单位供水和用户水龙头水质状况，县级及以上城市至少每季度向社会公开一次。

二是打好城市黑臭水体治理攻坚战。实施城镇污水处理“提质增效”三年行动，加快补齐城镇污水收集和处理设施短板，尽快实现污水管网全覆盖、全收集、全处理。完善污水处理收费政策，各地要按规定将污水处理收费标准尽快调整到位，原则上应补偿到污水处理和污泥处置设施正常运营并合理盈利。对中西部地区，中央财政给予适当支持。加强城市初期雨水收集处理设施建设，有效减少城市面源污染。到2020年，地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例达90%以上。鼓励京津冀、长三角、珠三角区域城市建成区尽早全面消除黑臭水体。

三是打好长江保护修复攻坚战。开展长江流域生态隐患和环境风险调查评估，划定高风险区域，从严实施生态环境风险防控措施。优化长江经济带产业布局和规模，严禁污染型产业、企业向上中游地区转移。排查整治入河入湖排污口及不达标水体，市、县级政府制定实施不达标水体限期达标规划。到2020年，长江流域基本消除劣Ⅴ类水体。强化船舶和港口污染防治，现有船舶到2020年全部完成达标改造，港口、船舶修造厂环卫设施、污水处理设施纳入城市设施建设规划。加强沿河环湖生态保护，修复湿地等水生态系统，因地制宜建设人工湿地水质净化工程。实施长江流域上中游水库群联合调度，保障干流、主要支流和湖泊基本生态用水。

四是打好渤海综合治理攻坚战。以渤海海区的渤海湾、辽东湾、莱州湾、辽河口、黄河口等为重点，推动河口海湾综合整治。全面整治入海污染源，规范入海排污口设置，全部清理非法排污口。严格控制海水养殖等造成的海上污染，推进海洋垃圾防治和清理。率先在渤海实施主要污染物排海总量控制制度，强化陆海污染联防联控，加强入海河流治理与监管。实施最严格的围填海和岸线开发管控，统筹安排海洋空间利用活动。渤海禁止审批新增围填海项目，引导符合国家产业政策的项目消化存量围填海资源，已审批但未开工的项目要依法重新进行评估和清理。

五是打好农业农村污染治理攻坚战。以建设美丽宜居村庄为导向，持续开展农村人居环境整治行动，实现全国行政村环境整治全覆盖。到2020年，农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区人居环境质量全面提升，管护长效机制初步建立；中西部有较好基础、基本具备条件的地区力争实现90%左右的村庄生活垃圾得到治理，卫生厕所普及率达到85%左右，生活污水乱排乱放得到管控。减少化肥农药使用量，制修订并严格执行化肥农药等农业投入品质量标准，严格控制高毒高风险农药使用，推进有机肥替代化肥、病虫害绿色防控替代化学防治和废弃农膜回收，完善废旧地膜和包装废弃物等回收处理制度。到2020年，化肥农药使用量实现零增长。坚持种植和养殖相结合，就地就近消纳利用畜禽养殖废弃物。合理布局水产养殖空间，深入推进水产健康养殖，开展重点江河湖库及重点近岸海域破坏生态环境的养殖方式综合整治。到2020年，全国畜禽粪污综合利用率达到75%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上。

扎实推进净土保卫战

党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。我国《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）自1995年发布实施以来，在土壤环境保护工作中发挥了积极作用，但随着形势的变化，已不能满足当前土壤环境管理的需要。比如，其已不适应农用地土壤污染风险管控的需要，也不适用于建设用地。2016年5月，国务院又印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），要求对农用地实施分类管理，保障农业生产环境安全；实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。

为了贯彻落实《土十条》，为开展农用地分类管理和建设用地准入管理提供技术支撑，近期，生态环境部印发《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（以下简称《农用地标准》）、《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（以下简称《建设用地标准》），将从2018年8月1日起实施。

《农用地标准》以保护食用农产品质量安全为主要目标，兼顾保护农作物生长和土壤生态的需要，分别制定农用地土壤污染风险筛选值和管制值，以及监测、实施和监督要求，适用于耕地土壤污染风险筛查和分类。

《农用地标准》针对土壤污染与农产品质量安全之间关系复杂性的特点，创造性提出了两条线（即筛选值和管制值）的标准修订思路。

风险筛选值的基本内涵是：农用地土壤中污染物含量等于或者低于该值的，对农产品质量安全、农作物生长或土壤生态环境的风险低，一般情况下可以忽略。对此类农用地，应切实加大保护力度。

风险管制值的基本内涵是：农用地土壤中污染物含量超过该值的，食用农产品不符合质量安全标准等农用地土壤污染风险高，且难以通过安全利用措施降低食用农产品不符合质量安全标准等农用地土壤污染风险。对此类农用地用地，原则上应当采取禁止种植食用农产品、退耕还林等严格管控措施。

农用地土壤污染物含量介于筛选值和管制值之间的，可能存在食用农产品不符合质量安全标准等风险。对此类农用地原则上应当采取农艺调控、替代种植等安全利用措施，降低农产品超标风险。

风险筛选值共11个污染物项目，从保护农产品质量安全角度，保留镉、汞、砷、铅、铬等5种重金属；從保护农作物生长的角度，保留铜、锌和镍等3种重金属；虽然六六六和滴滴涕在被全面禁止生产和使用以来，在农用地土壤中残留量已显著降低，基本不会成为影响稻米和小麦等农产品质量安全的污染物，但仍然保留六六六、滴滴涕两项指标作为其他项目；另外参考有关发达国家经验，增加苯并[a]芘指标作为其他项目。

《建设用地标准》以人体健康为保护目标，规定了保护人体健康的建设用地土壤污染风险筛选值和管制值，适用于建设用地的土壤污染风险筛查和风险管制。建设用地土壤污染风险是指建设用地上居住、工作人群长期暴露于土壤中污染物，因慢性毒性效应或致癌效应而对健康产生的不利影响。其构成风险有三要素，污染源、暴露途径和受体（如人群）。比如土壤存在污染，如果采取隔离措施，人不接触，也就是说切断了暴露途径，那么土壤污染对人的健康风险消除或大大降低。

借鉴发达国家经验，结合我国国情，本标准主要根据保护对象暴露情况的不同，并根据《污染场地风险评估技术导则》，将《城市用地分类与规划用地标准》规定的城市建设用地分为第一类用地和第二类用地。第一类用地，儿童和成人均存在长期暴露风险，主要是居住用地。考虑到社会敏感性，将公共管理与公共服务用地中的中小学用地、医疗卫生用地和社会福利设施用地，公园绿地中的社区公园或儿童公园用地也列入第一类用地。第二类用地主要是成人存在长期暴露风险。主要是工业用地、物流仓储用地等。

与农用地不同的是，建设用地中土壤污染物含量超过风险筛选值的不一定都要治理修复或风险管控。在特定土地利用方式下，土壤中污染物含量等于或低于风险筛选值的，对人体健康的风险可以忽略；超过该值的，对人体健康可能存在风险，应当开展进一步的详细调查和风险评估，确定具体污染范围和风险水平，并结合规划用途，判断是否需要开展风险管控或治理修复；若超过风险管制值，对人体健康通常存在不可接受风险，则必须开展修复或风险管控行动。

《建设用地标准》借鉴发达国家经验，并总结了北京、上海、浙江、重庆等地方经验，确定了85项污染物指标，基本涵盖了重点行业污染地块中检出率较高、毒性较强的污染物。对于疑似污染地块，应当测试的污染物指标包括：一是《建设用地标准》中所列基本项目，共45种；二是依据《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》及相关技术规定确定的污染物，可以包括但不限于《建设用地标准》其他项目中所列的污染物。

源头预防是解决生态环境问题的根本之策，但对于已经污染了的生态环境，《意见》也提出了要加快保护和修复。比如，《意见》规定要划定并严守生态保护红线。按照应保尽保、应划尽划的原则，将生态功能重要区域、生态环境敏感脆弱区域纳入生态保护红线。到2020年，全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标，形成生态保护红线全国“一张图”，实现一条红线管控重要生态空间。制定实施生态保护红线管理办法、保护修复方案，建设国家生态保护红线监管平台，开展生态保护红线监测预警与评估考核。