发挥监管合力 为粮食收储制度改革创造条件

庄红韬　赵爽

粮价形成机制和收储制度改革被国家定为农业供给侧结构性改革的重点任务。提到这个改革，人们自然会想到中储粮以及委托收储库，很多人也不知道现行收储模式到底是什么。中储粮与委托收储库到底什么关系？对委托库管理有什么规定和措施？只有把这些搞清楚，才能更好理解收储制度改革。

中央储备粮和政策性粮食是两套运营体制

中储粮公司成立于2000年，受国务院委托具体负责中央储备粮的经营管理。中央储备粮是中央战略储备、常规储备，是保百姓饭碗的粮食。而政策性粮食，是指2005年以后国家实施最低收购价政策和临时收储政策所形成的粮食。

据中储粮网站刊载的《储备政策20问答》：中央储备粮由中储粮公司负责经营管理，责权利高度统一，储存在全国300多个中储粮直属库；政策性粮食，则采取委托收储体制，80%储存在13000多个地方国有和民营企业。在运转机制上，中央储备粮由中储粮负责动态轮换、自主经营、自负盈亏；托市临储粮收购由国家定价，销售主要采取国家拍卖方式，盈亏由财政负担。

业内人士指出，两者的内涵和管理模式还是有很大区别的。按照2017年中央一号文件精神，粮食收储制度改革也是针对的政策性粮食收储这一块。

委托库管理实行三方“四个共同”监管机制

按照有关规定，政策性粮食委托库的管理实行三方“四个共同”机制，即：“中储粮有关分公司、省级粮食行政管理部门和农业发展银行省级分行要共同合理确定委托收储库点，共同组织好国家政策性粮食收购入库，共同对收购的国家政策性粮食的数量、质量、库存管理及销售出库等负责，共同落实好国家政策性粮食收储政策”。

三方“四个共同”的机制，早在2014年国家小麦最低收购价预案中就已明确，其后历次政策性粮食收储预案中都延续下来。特别是国家《关于进一步强化“四个共同”机制切实做好国家政策性粮食收储和监管工作的通知》细化了具体要求。比如：严格落实收储企业储粮安全主体责任，确保国家政策性粮食数量真实、质量良好、储存安全；对政策性粮食收储库点因违规收购、数量短少、质量不符等造成损失的，属中央粮食企业及其租赁库点的，由该企业总部或分支机构负责协调处理和赔付；属地方国有粮食企业和社会企业的，由三方会同有关部门共同追缴。文件还规定，如果收储企业出现违规问题，违规企业属于中央粮食企业的，由该企业总部或分支机构追究有关人员责任；属于地方国有粮食企业的，由地方粮食行政管理部门追究有关人员的责任；属于社会企业的，地方粮食行政管理部门要将其列入黑名单，限制直至禁止其从事政策性业务；涉嫌违法的，移交司法机关处理。

“四个共同”机制表明，委托库点管理各方都承担相应责任，如果库点在粮食收购或储存上出问题，分别有相应的处置和问责主体。比如，前年某委托库发生盗卖政策性粮食风险事件，该省粮食局、省农发行、中储粮分公司三方组成联合调查处置工作组，有效追回了损失，取消了该库点托市收储资格，并由当地主管部门按管理权限对违规库点责任人进行了严肃惩处。

政策性粮食委托收储风险的背后

中央储备粮的管理始终比较稳健，智能化、现代化管控成为其“新名片”，国家有关部门历年检查表明中央储备粮数量真实、质量良好。但政策性粮食的管理不時暴露一些风险，其中原因是什么？

据业内专家分析：一是由于近年来国内外、产销区、原粮成品粮价格“倒挂”，粮食市场呈现“政策市”特征，带来政策性收购量和库存量持续大幅增加，仓容越来越紧张，符合条件的严重不足。为了解决农民卖粮难问题，对委托库点的标准不得不适当放宽。委托库点多、面广、监管难的问题越来越凸显。二是委托收储体制权责失衡。中储粮企业与上万个委托企业没有隶属关系，既无“执法权”，也无“处罚权”。定点也不是中储粮一家说了算，同时政策规定，委托库收购所需贷款由中储粮统一承贷和归还，保管费用全额拨付给委托点。因此，委托库点严格监督、自我约束、自担风险的机制有所缺失。三是受经济环境、企业经营困难等影响，在委托库点自身经营出现问题、面临资金链断裂时，更易转嫁风险。

应真正发挥监管合力为改革创造好的条件

面对政策性粮食委托收储领域面临的风险，有关方面采取了一些创新和强化监管的措施，取得初步成效。据媒体公开报道，中储粮强力推广政策性粮食“一卡通”收购系统，2016年全面完成在10076家地方国有和民营库点的建设使用，覆盖所有政策性粮食收购、粮款结算环节，在规范收购流程、实现责任追溯方面发挥显著作用；推广粮权司法公证，已在多个地方储粮库点完成远程监控建设，用法律和技术手段进一步加强对这些库点的监管。

有关专家指出，在收储制度改革全面到位、此轮去库存完成前，委托收储领域风险防控还将面临很大的考验。中储粮是粮食流通体制改革的重大成果，实现了对中央储备粮的有效管理，同时这些年担当起服务调控主力军的角色。对政策性粮食委托收储中面临的问题和风险，不能以偏概全，应该弄清楚政策体制背景和一些问题的根源。随着农业供给侧结构性改革的推进，应严格落实国家有关规定，地方政府及其有关部门、农发行、中储粮等方面都要共同承担起各自应负的责任，真正形成加强对委托收储库点的监管合力，为推进收储制度改革创造良好条件。