规范重大行政决策档案助力法治政府建设

子青 董晔文

深入推进依法行政、加快建设法制政府，这是党的十八大和十八届四中、五中全会和十九大作出的战略部署，其核心要求就是将行政权力、行政决策、行政执法限定在法治框架内，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。在法治政府建设过程中，档案是依法行政的重要基础和坚强支持，“管好档案就是管好政府权力之手的重要帮手”。因此在助力法制政府建设上，档案部门主动服务，积极作为，推动规范化的行政决策档案落地生根。

一、张家港市重大行政决策档案管理工作基本情况

重大行政决策档案是完善行政决策制度和程序，强化行政决策责任，有效化解社会矛盾的重要保障；是强化对行政决策行为监督，全面落实行政决策责任追究和倒查机制的重要依据。做好行政决策过程中的档案管理工作，是管好政府权力之手的重要基础性工作，管好档案就是管好政府权力之手的重要帮手。

2016年11月28日，江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室、江苏省档案局和江苏省人民政府法制办公室联合出台了《关于加强重大行政决策档案管理工作的意见（试行）》，根据文件要求，张家港市被列为重大行政决策规范化管理首批试点城市。

为进一步加强全市重大行政决策档案管理工作，确保各机关单位在重大行政决策中所形成的档案完整收集、科学管理、有效利用，推进我市行政决策科学化、民主化、法治化，张家港市档案局和张家港市人民政府法制办公室依照《档案法》《江苏省档案管理条例》《张家港市人民政府关于进一步规范政府重大事项决策行为的实施意见》等有关规定，制定了《张家港市重大行政决策档案管理工作指导意见（试行）》（以下简称《意见》），并于2016年11月14日正式印发。市档案局以此为契机，对全市重大行政决策档案管理提出明确要求，采取多项措施，积极推进重大行政决策档案管理工作，使决策档案管理走上规范化管理的轨道。

《意见》对重大行政决策范围、重大行政决策档案定义、归档范围、保管期限、管理原则、整理方法等作出了明确规定。《意见》指出，重大行政决策档案是指各机关单位在依法进行重大行政决策过程中，直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图表、声像、电子文件等各种形式或载体的历史记录。重大行政决策档案归档范围包括公众参与阶段、专家论证阶段、风险评估阶段、合法性审查（廉洁性评估）阶段、集体讨论决定阶段和重大行政项目五个法定程序中形成的其他材料等。此外，《意见》还对收集好、管理好、利用好政府重大行政决策档案作出基本要求。《意见》的出台严格约束了全市重大行政决策的建档、归档、管档、用档行为，固化重大行政决策行为凭据，厘清决策参与各方的责任，落实重大行政决策终身追究及责任倒查机制。

二、规范重大行政决策档案的必要性

1.助力全市依法行政建设

所谓重大行政决策，是指市政府依照法定职权，对关系本市经济社会发展全局、社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项作出的决定。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出了“推进行政决策科学化、民主化、法治化”的目标和举措。很显然，“重大行政决策法治化”已经成为加快建设法治政府过程中的一个重要问题。

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。在新形势下，各机关行政决策依法循规成为新常态，接受监督和评介成为新常态，承认并承擔不利法律后果成为新常态。作为历史记录的档案，必然全面体现。也就是说，各机关档案必然完整、准确反映重大行政决策档案的五个法定程序，决策档案管理制度的建立是必然之趋。同时张家港市作为全省乃至全国重大行政决策共组的试验田，这项工作是依法行政的必然，也是推进法治政府建设的重要内容。

2.助力监督、问责机制落实

党的十八届四中全会通过的《决定》提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”这个创造性的要求，体现了重大行政决策一旦出了问题，必须依法追责，依法倒查，一旦发现因滥用决策权或失职、渎职导致决策失误，不论经过多少年，不管决策者身处何方，都应承担相应责任。

档案是重大行政决策过程中的原始记录，是“责任追究、责任倒查”中最客观、最真实的凭证和依据，具有材料内容的真实性、形成过程的动态性、过程记录的全面性等特点，能够从源头上治理重大行政决策追责的困境，为终身追责提供终身依据。浙江省政府公布的《关于加强市县政府依法行政的意见》指出，行政决策档案将列入干部任用考核的查阅内容。因此，规范建立行政决策档案，是责任追究的必须。

3.助力社会公平正义的维护

法治政府建设要求各级机关把维护人民群众切身利益和实现公平正义摆在更为凸显的位置，得到人民群众的普遍认同和支持，每一个涉及人民群众切身利益的行政决策事项都要有全程记录，这不仅反映出行政决策档案本身的重要性，也体现了行政决策档案规范化管理的必要性。简而言之，完善行政决策制度和程序，规范决策档案，维护公平正义，必要条件之一就是每个行政决策事项都应该有全程记录，并确保全过程的完整收集、科学管理、有效利用。

三、推动重大行政决策档案规范化的具体措施

1.领会政策，调研摸底。对重大行政决策及程序进行前期调研，掌握依法行政的相关政策，在此基础上，制定切实可行的工作方案。通过与法制办、依法治市领导小组沟通，选取有针对性的和代表性的决策部门作为试点，详细了解办理程序以及各个阶段形成的文件材料，掌握全市重大行政决策整体情况。

2.集中研讨，征求意见。针对行政决策流程以及形成的相应文件材料、归档数量、档案的门类、归档范围和保管期限的确定等问题，成立由档案部门、法制部门、决策试点单位组成的研讨小组，对重大行政决策档案的整理、管理制度、长效管理机制等进行讨论，并通过召开专题座谈会、向全市有关单位征求意见，从不同层面听取意见和建议，出台张家港市重大行政决策档案管理工作指导意见。

3.细化服务，精心指导

一是细化服务内容。市档案局联合市法制办，选取了“规范和加强市区机动车停车场管理”和“张家港市档案事业十三五规划”（部门重大行政决策）两项重大决策事项作为模板事例，从公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大流程规范整理行政决策档案，规定了重大行政决策档案的组卷原则和方法、卷内文件材料的排列、案卷的编目、装订等内容，为各机关单位规范归档提供了示范。

二是开展多样化指导。市档案局为各相关单位提供培训指导服务，对重大行政决策档案的收集、整理、移交、提供利用、数字化等工作开展精心指导，确保重大事项决策档案的规范化管理；指导各单位制定相应的重大行政决策档案管理网络；同时市档案局监督指导科还通过现场指导、远程指导、集中指导、研讨交流等多种指导形式，规范全市重大行政决策档案，推进依法行政。

4.明确任务，依法规范。重大行政决策档案是机关档案管理的重要组成部分。市档案局以《意见》为导向，部署了相关任务。

一是明确职责。依据重大事项决策范围，市档案局会同法制办全面梳理了2015年以来列入全市重大行政决策事项目录的31项，明确责任单位22家，要求各责任单位明确职责，相互配合，协调支持，确保重大行政决策档案规范化管理工作顺利开展。

二是完善归档机制。各机关单位要牢固树立档案意识，做到在重大行政决策过程中所形成的各类文件材料及时归档，从源头上确保重大行政决策档案的完整、准确。各机关档案部门要认真对照《行政决策文件材料归档范围和档案保管期限表》，确保归档的重大行政决策文件材料齐全完整。对应当归档的重大行政决策文件材料，特别是音频、视频和数码照片等，必须按规定整理、归档，确保应归尽归，任何部门和个人不得拒绝归档或据为己有。凡重大行政决策涉及两个及以上单位的，由主办单位统一归档，联办单位应当及时收集、整理本单位在重大事项决策过程中形成的文件材料，并在重大行政决策办结之日起30日内向主办单位汇交原件并留存副本。

三是确保档案安全。经调研，少数单位没有将全部重大事项决策档案进行集中统一管理，部分档案甚至散存在各部门和个人手中，档案存在较大的安全隐患。因此《意见》规定：凡属重大行政决策档案归档范围的文件材料，由承办单位按有关规定向本单位综合档案室移交，实行集中统一管理，并定期向市档案馆移交；各机关单位对重大行政决策档案应与机关其他档案一起实行集中统一管理，落实档案安全保管制度，配备相应的档案设施设备，切实保证重大行政决策档案实体和信息的绝对安全。

四是做好档案利用工作。重大行政决策档案反映了本机关主要职能活动情况，其中的国家秘密、工作秘密、个人隐私含量也是很高的，在提供利用时必须有严格的利用制度。因此各单位要建立重大行政决策档案利用制度，明确利用范围、审批手续和查阅方式。在档案利用过程中，不得逾期不还、擅自转借他人、泄露或擅自对外公布重大行政决策档案信息。

5.专项评查，规范决策

市档案局建立健全了重大行政决策档案的长效监督检查工作制度和机制，对各行政机关重大行政决策档案管理的制度建设情况、档案归档移交情况、档案收集整理质量情况、档案安全保管情况、档案利用情况、档案信息化情况等，定期进行执法检查。对执行档案法律法规不力、管理工作不到位的，及时督导限期整改；对发生档案违法违纪行为的，依法追究相应责任。

市档案局通过在全市范围内开展重大行政决策档案建档工作，督促各单位健全档案管理体制，完善归档机制，通过文字、图表、图片、音视频等形式把全市在行政决策“公众参与、专家认证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五个必经程序全过程准确、完整、翔实地记载下来，加快构建全市重大行政决策档案专库，为张家港市全面推進法制政府建设提供真实、系统的档案凭证，为实现加快依法治国进程提供有效的档案服务。