关于进一步推进泛北部湾经济合作的几点思考

王玉主

摘要：本文通过分析当前泛北部湾经济合作中存在的问题以及中国—东盟经济合作格局所发生的变化，就泛北部湾经济合作下一步的发展提出将泛北部湾经济合作机制化、明确其海上合作的地位以及夯实广西北部湾经济区建设这个合作依托等建议。

关键词：泛北部湾经济合作；“一带一路”；中国—东盟次区域合作；海上合作；广西北部湾经济区

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1003-2479（2018）02-0003-03

北部湾作为连接东盟部分成员国与中国南部省区的重要水域，其在中国—东盟经济合作中的潜在作用早已被中国与东盟双方所认识和接受。2006年开启的泛北部湾经济合作，在过去十多年的沟通与磨合中已经被接纳为中国—东盟合作大框架下的次区域合作。同时，连续举办的泛北部湾经济合作论坛也成为历届中国—东盟友好关系的一个重要平台，成为促进双方深化合作的重要推动力量。

尽管泛北部湾经济合作取得的成就已被各方所认可，但不可否认的是，泛北部湾经济合作仍然存在着一系列需要明确和解决的问题。当前，围绕“一带一路”建设的中国—东盟合作正处在结构重塑中，因此，进一步推动泛北部湾经济合作也需要新思路。

一、泛北部湾经济合作中存在的问题

泛北部湾经济合作因北部湾而得名，也从一开始就定位为中国—东盟合作框架下的次区域安排。但是，在实践中我们看到，泛北部湾经济合作的范围已经被拓展到整个中国与东盟范围内，这在一定程度上模糊了泛北部湾经济合作的次区域地位。与此同时，从2006年首次环北部湾经济合作论坛提出建设“南宁一新加坡经济走廊”，到2016年泛北部湾经济合作论坛提出建设中国一中南半岛经济走廊建设，陆海统筹都是泛北部湾经济合作的重要指导思想。换句话说，泛北部湾经济合作并没有明确突出中国—东盟海上合作这个重点。因此，无论是从合作对象的选择还是合作领域的界定上看，泛北部湾经济合作作为中国—东盟合作框架下次区域合作的定位都还不够明确。

不仅如此，泛北部湾经济合作还存在着合作主体不够清晰的问题。到目前为止，泛北部湾经济合作已经成立了中国与东盟双方的联合专家组，定期举办泛北部湾经济合作论坛。然而，这些安排都还属于二轨合作，并基本上都由中国广西壮族自治区来负责组织和落实，加之中方设立的秘书处也设置在广西商务厅，在没有明确官方背景的机制化安排（如领导人会议、部长会和高官会等）存在的情况下，参与泛北部湾经济合作的东盟国家会产生是在与广西壮族自治区合作的错觉，这既影响合作的权威性又可能会削弱合作的动力。

二、中国—东盟经济合作格局的变化

在过去超过25年的合作中，中国—东盟经贸合作取得了举世瞩目的成就，2017年双边贸易额首次超过5000亿美元。但是，近几年来，“一带一路”建设的展开对中国—东盟关系建设也提出了新的要求，特别是构建中国—东盟命运共同体，不仅需要中国与东盟双方继续深化经济合作、提升融合度，还需要双方加强政治互信，提高民心相通水平。回顾中国与东盟的合作历程，中国在处理与东盟关系时始终坚持把东盟作为一个整体，支持其自身的一体化建设以及在地区合作中发挥主导作用，这也使得在很长一段时间里，在中国与东盟的经济合作中，对东盟层面的合作往往更受重视，特别是双边自由贸易区建设，就是建立在中国与东盟这个“大双边”层面上的。与此同时，中国与东盟成员国之间的“小双边”经济合作也在这个过程中得到推动。相比之下，中国与东盟次区域层面的经济合作则显得没那么重要。换句话说，中国—东盟经济合作主要表现在中国—东盟以及中国与东盟成员国两个层面，且工作重心向中国—东盟层面倾斜。

但是，在最近一个时期，中国开始重视与东盟合作中的一些次区域层面因素。在一定程度上，这种变化是围绕着南海问题的处理而产生的：中国长期以来都尊重东盟的一体化，支持其在地区事务中发挥区域组织作用，因此，在中国与东盟部分成员国之间存在的南海争议方面，东盟也倾向于把南海问题作为中国—东盟层面的问题进行协商处理，但是，中国坚持与当事东盟成员国处理这一问题。围绕是否应在中国—东盟层面处理南海问题，中国与东盟双方实际上形成了分歧。然而究其实质，是中国没有与东盟就某些问题的处理形成次区域合作安排在经济合作领域也存在类似的问题：东盟成员国之间长期存在内部发展不平衡问题，中南半岛的多数国家在发展中共同面临基础设施供给不足、资源动员能力落后等因素的制约。为解決这个问题，东盟国家很早就通过了《东盟一体化倡议》，表达了对东盟内部发展不平衡问题的关注，但是，鉴于东盟在资金动员能力方面的缺陷，这个问题并没有得到有效的解决。在中国与东盟的贸易投资合作上，这方面的收效也不算很明显。随着“一带一路”建设的展开，中国倡议启动了澜沧江一湄公河合作机制，并将合作重点放在了破除中南半岛基础设施瓶颈和减贫等具有针对性的领域。澜沧江一湄公河合作作为中国—东盟合作框架下的次区域安排，到目前为止已经得到了参与各国的认可和支持。

澜沧江一湄公河合作机制的确立实际上改变了中国—东盟经济合作的总体框架，也使中国—东盟经济合作与东盟经济共同体建设的框架安排更加融合。但是，很明显的一点是，澜沧江一湄公河合作是在一定地理范围内的次区域合作，涵盖的是中国与中南半岛各国，中国与其他东盟国家之间还没有形成机制化的次区域经济合作安排。在“一带一路”建设特别是21世纪海上丝绸之路建设过程中要完善中国—东盟的三重合作机制，还需要进一步发挥泛北部湾经济合作的作用。

三、重塑泛北部湾经济合作，服务中国—东盟关系建设

从前面分析的几个方面出发，下一步的泛北部湾经济合作应该根据中国—东盟经济合作总体形势的变化来调整合作架构，明确其作为中国—东盟合作大框架下次区域合作的定位，更加关注海上合作，并呼应东盟国家的有关利益诉求。

首先的当务之急便是泛北部湾经济合作的机制化，明确泛北部湾经济合作作为中国—东盟次区域合作的定位，使其与澜沧江一湄公河合作一起成为中国—东盟合作框架下的陆海两个次区域安排。在过去的十多年里，泛北部湾经济合作都是依托泛北部湾经济合作论坛这个二轨渠道来维持的，探讨的合作主题比较分散。在澜沧江一湄公河合作机制形成之后，澜沧江一湄公河合作就确立了领导人会议、部长会议和高官会三重会晤机制，也明确了合作范围和重点领域。相比之下，泛北部湾经济合作的松散性就明显体现出来。同时，在澜沧江一湄公河合作为中国与中南半岛各国提供了新的机制化次区域合作平台之后，双方对中国—东盟海上合作机制化平台的需求就显得格外迫切，毕竟，21世纪海上丝绸之路建设的“重头戏”还需要围绕海上合作来展开。不论是确立部长级会晤机制还是建立高官级磋商机制，都会帮助泛北部湾经济合作明确合作的参与方，并能在沟通的基础上通过官方协议的形式来确定泛北部湾经济合作的重点方向或领域，使其逐步成为与澜沧江一湄公河合作对应的关注中国—东盟海上合作的次区域合作安排。对中国—东盟合作来说，泛北部湾经济合作的机制化也是完善从过去的二层合作框架向三层合作框架转变的重要步骤。当前，以中国—东盟博览会为主的中国—东盟合作的“南宁渠道”已经得到广泛的认可，如果把泛北部湾经济合作机制化为针对中国—东盟海上合作的次区域平台，也是对“南宁渠道”作用的一种加强。

在机制化的基础上，泛北部湾经济合作应明确其服务中国—东盟海上合作的定位，从作为21世纪海上丝绸之路建设重要内容的角度来设计合作项目。在泛北部湾经济合作十多年的发展历程中，一直把这一地区的港口合作作为重点，也针对港口城市网络建设进行了探讨。从中国—东盟共建21世纪海上丝绸之路的角度来看，港口物流网络建设应该得到进一步加强，这涉及到标准实施、海关管理和检验检疫等多部门的合作，需要各国政府统筹协调。例如，要围绕港口物流合作建设来成立工作组，突出引导中国—东盟海上合作对基础设施互联互通的关注。与此同时，要尽量突出中国与海上东盟国家合作的特点和需求，比如目前正在推动的港口城市网络建设和国际产能合作等都应当进一步做实，以加强中国—东盟海上合作的利益基础。在这方面，中国应该对东盟国家发出的参与东盟东部增长区合作的邀请做出回应。澜沧江一湄公河合作因为关注东盟内部发展不均衡问题、注重中南半岛地区的基础设施建设等关键领域而受到参与各国的支持，泛北部湾经济合作也应该考虑这一地区的合作特点，对于海上东盟各国发展中面临的核心问题做出呼应，才能进一步地扩展合作的利益基础。在中国参与东盟东部增长区建设问题上，可以从将这一议题列入泛北部湾经济合作论坛议题开始，汇集双方的智慧来探讨合适的对接合作路径。

另外，泛北部湾经济合作还应该注意夯实其合作依托，即泛北部湾经济合作不能忽视广西北部湾经济区的建设。对在泛北部湾经济合作中发挥重要作用的中国广西壮族自治区来说，为国家提供中国—东盟合作平台固然重要，以合作促进广西的经济发展和对外开放也同样重要：一方面，围绕经济发展来开展合作是泛北部湾经济合作的本源；另一方面，只有在合作中把广西北部湾经济区建设好，才能提升各方对合作共赢的信心。中国与马来西亚的钦州一关丹“两国双园”建设已有一段时间，在下一步的泛北部湾经济合作中，可加速推动其建设，将其作为泛北部湾经济合作中国际产能合作的旗舰项目，带动中国与其他东盟国家的“双园”建设，提升广西北部湾经济区作为泛北部湾经济合作前沿的地位。为此，应对广西北部湾经济区的互联互通水平进行升级，特别是考虑通过建设联系粤港澳大灣区与渝桂新铁路连接的横向连接线来提升广西北部湾经济区的投资吸引力。

四、结语

总体上看，泛北部湾经济合作“因海而生”，在过去的十多年里已经取得了很大的发展成就。在中国—东盟关系迈向共同体建设的新形势下，将泛北部湾经济合作提升为中国—东盟次区域合作机制，明确其合作范围和领域，突出其服务中国—东盟海上合作、服务21世纪海上丝绸之路建设的角色，对泛北部湾经济合作下一步的发展来说至关重要。