政治转型与民粹主义的生成

林红

摘要：民粹主义是转型国家政治发展过程中必经的环节，表现为一系列激进的大众政治运动，其背后隐藏着各种权力争夺与精英操作。在东南亚，民粹主义是各国从威权走向民主的转型历程中已经完成或正在面临的严峻考验，这一现象的广泛出现与东南亚特定的政治、经济、社会条件密切相关，首先是宪政民主的制度建设缺乏相应的经济发展水平支持；其次是因分配不公和城乡二元结构，形成了既得利益集团与中下层民众之间紧张的阶级关系；最后是新生政治势力与传统政治势力的较量被具体化为爭夺民众支持的斗争。与欧美民粹的左右两极同时发展和拉丁美洲民粹持续影响国家决策不同的是，由于传统文化与传统政治因素的约束，东南亚民粹主义左右政治发展方向的空间较为有限。

关键词：民粹主义；政治发展；经济增长；阶级冲突；精英较量

[中图分类号]D733 [文献标识码]A [文章编号]1003-2479（2018）02-0063-07

政治发展是现代国家建设的核心部分，有其特定的使命，并且与一国的经济和社会发展有着密不可分的关系。对于发展中国家而言，现代政治通常意味着宪政民主在开放社会和自由市场的支持下被确立起来，尤其是民主转型与巩固这一复杂过程的最后完成。从20世纪80年代开始，东南亚国家陆续开始从威权政治向民主政治的转型，具体的表现大致为：传统政体开始松动，由军人集团掌控的中央政权直接或间接地向文人政权过渡；法治不断强化，立法机构对行政机构的制约开始增强；利益集团和民众政治更为活跃；竞争性的多党政治加速发展。

然而，由于政治、经济与社会情况的差异，东南亚各国政治转型的命运颇不相同，如新加坡和马来西亚被认为是较顺利地实现了“从监管式民主向协商式民主转移的国家”，印度尼西亚和柬埔寨虽“顺利实现从威权政治向民主政治过渡”，但仍缺乏足够的自由在缅甸、泰国和菲律宾等存在民族冲突、宗教矛盾、军人干政或王室干政等特殊历史与文化传统的国家，政治转型则艰难得多，至今未能顺利完成。值得注意的是，这3类国家民主政治的建构情况虽有不同，但都经历过或长或短的民主转型的阵痛，经历过民主躁动所带来的政治动荡和社会失序，因而不得不面临以精英蛊惑与大众政治为标签的民粹主义的挑战。综观东南亚复杂曲折的政治转型之路，正是由于三重冲突关系的相互夹击，民粹主义才孕育而生，成为东南亚国家必须迎接的考验。

一、政治发展与经济增长的失衡

根据政治学的转型理论，一个国家要发生政治转型，实现政治发展，需要满足很多条件，如较高的经济发展水平、发育成熟的市民社会、合理的社会结构（中产阶级占多数）、广泛传播的民主政治文化、成熟的政党政治和理性的政治精英等。英国政治学家林茨和美国政治学家斯泰潘则认为自由和活跃的公民社会、自主并受人尊重的政治社会、法治、国家机器处于有效运转状态、市场经济体制等5个条件是实现民主转型与巩固必需的。由此可见，政治发展与经济增长密切相关。

民主政治的实践与经济发展的水平应该保持一个什么样的关系，这是发展政治学的重要问题。尽管较高的经济发展水平并不必然带来西方意义上的民主政治，但宪政民主的实践显然需要一个与之相匹配的经济发展水平，“生产力、经济条件是历史发展的动因，这是说，它们是历史发展的根本条件，是本原，是第一性的东西。”虽然转型过程中实现经济与民主的同步发展在转型国家的实践中较为罕见，但一个基本的共识是，民主政治与经济发展应该保持一个平衡适应的关系，成功的民主政治需要较

高的经济水平来支撑，否则国家建设与转型的成本会非常高昂，民粹主义既是政治与经济发展不对称的结果，也会加大国家政治转型的经济成本。

东南亚地区的复杂性在于，以立宪为核心的制度现代化过程是在西方冲击下开始的。在从效仿西方议会民主失败到确立威权主义体制的第一阶段（20世纪50～80年代），东南亚国家的政治自由严重不足，政治发展无从谈起，而经济发展则完全相反，它又恰恰是在威权政府主导下得到较快的发展，即出现经济增长超越了政治自由的发展。然而，在威权主义政体向民主体制转型的第二阶段中（20世纪80年代至今），情况则出现反转，多党竞争、选举政治在制度上的建立与初步实践带来广泛的社会动员，政治参与迅速扩大，而经济发展却相对滞后（相对于政治发展而言），尤其是贫富不均问题日益严重，即政治自由反过来超越了自由经济的发展。政治发展与经济发展的不平衡正是东南亚国家在20世纪的大部分时间里出现政治动荡、经济危机和社会失序的重要原因。比如在泰国，民主是外源型和移植型的，并非泰国资本主义经济发展到一定程度的必然产物，即使在21世纪初，经济发展水平和政治制度发展仍然不能完全适应，这是泰国民主出现民粹化乱象的原因所在。

美国政治学家斯蒂芬·海格尔特（Stephan Hag-gard）认为，威权主义缺乏解决与发展有关的集体行动的能力，人们只能寄希望于“新兴民主国家将会发展出既有益于政治自由又有益于经济增长的制度”。东南亚国家之间的政治经济情况有较大差异，在宪政民主的发展中，新加坡和马来西亚等国在同时保障政治自由和经济增长方面有较积极的表现，因此，这两个国家在转型与改革方面的社会成本相对较低，但是，民族关系、阶级关系和权力关系更为复杂的泰国、缅甸、印度尼西亚和菲律宾等国就不得不面临政治制度的建构与经济水平的提高出现失衡的问题以及由此带来的民粹主义挑战。在这些国家，民粹主义已经走上政治前台，将民众和精英统统裹挟进国家政治。

从某种意义上说，东南亚国家民粹主义的首要根源在于宪政民主的制度建设超越经济发展水平。“在东南亚国家，经济发展、中产阶级队伍壮大与政治转型之间并不呈现正相关关系”，先于经济增长而发展起来的宪政制度建设带来了过度的政治动员和政治参与以及不成熟的政党竞争，政治参与的超前发动增加了社会秩序的整合难度，正如美国政治学家彼得·史密斯所说政治参与制度并不应当被看成一个紧要时刻才要搬来的救兵。……制度很重要，将制度锻造出来的利益同样重要。历史经验表明，一个中产阶级尚未成长、市场经济尚不发达、利益分配严重失衡的社会环境中最容易导向民粹主义运动。泰国的1997年宪法被认为是该国“民主政治里程碑”，它“将政治权利毫无保留地赋予了草根群体，使之在理论上能通过‘选票（一人一票）表达政治要求和维护经济利益”，但是，这种制度安排需要适应泰国的社会经济现实，而“在农民的相对剥夺感日益严重的情况下，城乡二元经济和社会结构反而在民主政治一人一票逻辑的驱使下，被加速催化为社会阶层间的对立与冲突。”缅甸也在努力走上民主选举和权力分配制度化的道路，但是缅甸却是世界上经济最不发达的国家之一，发展经济与改善民生对于缅甸来说是一个非常艰巨的任务，仍然处于贫困之中和缺乏教育的中下层民众面对突然增加的政治自由，很自然地会将自身经济状况的改善寄希望于民主政治，迷信民主可以解决一切问题。因此，在一些经济发展缓慢、贫困人口众多并且有着军人执政、军人政变等政治传统的东南亚国家，在制度上快速推进民主转型、实现选举民主，最大的风险就是会使国家在民主的躁动中滑向民粹政治。

二、既得利益阶级与底层阶级的对抗

民粹主义是一种体现人民至上主义价值观的思潮或意识，它在社会运动方面表现为简单直接的人民反抗精英的斗争，反映了不同或阶级阶层之间控制与反控制、剥夺与反剥夺的冲突关系。东南亚民粹主义是这一地区利益冲突与阶级对立的必然产物。

东南亚民粹主乂是在一种什么样的阶级对立中出现的？这可以从3个方面进行考察，首先是贫富差距与城乡二元对立的社会经济结构所决定的。东南亚地区在威权政府的主导下实现了一定的经济增长，社会总体财富的积累确实有了较大增加，但是许多国家没有摆脱发展中国家共同遇到的问题，仍然深陷所谓的“缪尔达尔困境”，即这些国家建立在行政的随意性控制之上的“软政权”滋生大量腐败、缺乏严格的社会纪律，严重阻滞了国家的发展，同时为民粹主义的发育造就了客观环境。瑞典经济学家同纳·缪尔达尔（Karl Gunnar Myrdal）在研究南亚国家贫困问题的成因时认为，“由于这些国家的劳动力快速和加速增长，大大提高收入和生活水平是没有希望的，甚至从较远的观点来看，防止迄今已达到的水平下滑也是很困难的，除非绝大多数劳动力能在农业部门之外，特别是在现代工业中得到有效利用”，然而，这些国家又都是追随西方国家工业化足迹而走上经济发展之路的，由于产业资本是工业化的核心元素，财富与福利的提高或降低取决于能否与产业资本结合，因此，一个无法避免的结果是农村劳动者因为不能与产业资本结合而福利降低，城市劳动者因为与产业资本结合而福利提高，最终的结果便是繁荣的城市与停滞的农村。这一情况在以泰国为代表的东南亚国家中表现为城乡二元对立的经济社会结构。根据19世纪末俄美两国民粹主义发生的历史条件，农村反对城市、农民反对工业资本家正是民粹主义最初的内涵。在泰国，占人口近七成的农民无法融入城市现代化之中，长期徘徊在农村自然经济困境之中，据统计，“2013年泰国540万贫困人口中有88%分布在农村地区，尤其是在北部和东北部地区”，直到目前，泰国仍然是世界上贫富差距最大的国家之一。由于国家难以实现城乡的全面协调发展，巨大的城乡鸿沟为民粹主义的生长提供了温床，既被在野政治精英看到了机会，也激发了农民反城市、反精英的情绪。

其次是政治精英在政治竞争与政策实践中扩大了城乡对立和阶级对立。在国家政治中，寻求民众的支持是民粹主义政客的首要目标。根据选举竞争的程序，民主在技术上就是一种人头政治，选票的多少意味着胜负，民众的支持度具有决定胜负的意义。泰国前总理他信在执政期间推行了一系列“惠民政策”，如“乡村基金”“三年缓债”“30铢治百病”等，比较多地照顾了农民和底层民众的利益，从而赢得了广大草根群众的支持，成为泰国史上第一位任期满4年的总理，也是第一位通过选举连任的总理。

然而，由于“惠民政策”造成的社会支出比重不断增加，不僅泰国中央财政不堪重负，出现严重的财政和经济危机，而且还导致了中高收入者的不满，这些阶层不但没有得到实惠，利益还受到了一定损害。他信政权、执政的泰爱泰党得到民众支持，却失去了中产阶级和传统精英的支持，以王室一军事集团同盟、曼谷政商集团和城市中产阶级为主的反他信阵营基于维护既得利益的立场开始了与他信的较量，并直接导致了“黄衫军”与“红衫军”之间的对抗性群体运动，社会阶层因政党之间的权力斗争而被撕裂了，“占人口绝大多数的贫下阶层，包括农民和城市贫民开始觉悟，也要求分享平等、民主、权利的时候，中产阶级却站到了他们的对立面，同传统权贵阶层结成了盟友，共同打压来自下层民众的民主要求”。在2014年印度尼西亚的总统选举中，政治精英也利用了民粹主义工具，普拉博沃代表传统的寡头政治力量，虽然他把自己描述为“背叛民粹主义者”，但因其与威权政治的关系以及权贵出身的背景，没有争取到乡村选民和底层选民的支持。而佐科·维多多最后之所以能够胜出与他的底层出身得到民众的认同，以及他的“社会运动式民粹主义者”形象得到民众欢迎有直接关系，佐科·维多多的竞争更依赖民众动员而非政党组织，他的重福利、经济上的平均主义和国家主义主张都具有明显的民粹主义色彩。佐科·维多多与权贵精英也有复杂的联系，但是他对民意的利用和经营是相当成功的，他与普拉博沃的较量正是印度尼西亚选举政治民粹化的缩影。

第三是中下层阶级在社会分层秩序中处于无权的地位，民粹主义是他们追求这种利益和表达这些诉求的最好方式。东南亚各国人口的主体部分都是农村草根群体，他们“承担了沉重的经济发展成本，却未能分享到经济调整增长的红利，对此草根群体长期以来一直存在强烈的不满情绪。”在一个利益分配不公、阶级/城乡二元对立的发展中地区，一旦底层民众在超前的政治动员中形成自主意识和权利意识，他们更愿意选择一种反抗既得利益精英的激进斗争方式。美国社会学家詹姆斯·斯科特（James Scott）曾研究过东南亚地区的边缘族群因何和如何逃离国家、反抗国家的无政府主义历史，他将这些试图摆脱国家控制的山地族群视为“无特权阶级”。事实上，在一个贫富差距悬殊的社会秩序中，处于国家全面控制之中的农民和城市底层民众又何尝不是“无特权阶级”。斯科特认为，“没有特权的人不希望保持现有的地位和财富分配，希望通过激进的社会秩序重组获得利益。毫不奇怪，他们更加被那些承诺建立全新时代的运动和宗教所吸引。”斯科特在这里暗示着一种边缘群体和社会底层采取激进甚至极端方式争取权利的民粹主义运动。

在东南亚各国，随着现代化进程的开启，社会经济尤其是农业经济得到了一定发展，教育水平的提高和民主思想的传播唤醒了广大农民的政治自主意识和现代权利意识，他们的相对剥夺感日益突出，对现存的城乡贫富差距和政治权力结构日益不满。对于这些不满于自身经济境遇和社会地位的中下层民众来说，一场民粹主义运动有助于实现他们的两个主要目标：一是食物与收入的需要。民众愿意参与一场原本不是他们习惯的生活内容的社会运动，首先是因为贫穷，因为有物质上的需要，民粹主义的矛头直接指向既得利益精英阶层，有可能带来财富的重新分配或者财富分配更利于中下层。二是尊重与自主性的需要。“在社会分层秩序中，无特权的人所经历的污名和耻辱不仅仅是食物和现金的问题，更是地位和社会尊重的问题。”斯科特认为，之所以底层人民有着更强烈的、宗教式的革命精神，不完全是贫穷所致，而是“因为他们未来将要失去其独立小农的地位，并沦为可怜的、依附于人的无地劳工，或者更悲惨，成为别人的奴隶。底层阶级有其期待的经济目标和价值目标，而反抗上层统治精英的民粹主义运动将可能帮他们找回习惯的生活和有尊严的地位，他们没有理由不听从一场激进运动的召唤。

三、新生政治势力与传统政治势力的较量

民粹主义政治是一种典型的抗争性政治形态，除了体现为中下层民众与统治精英之间的对抗，它还充斥着反建制、反精英的斗争精神，也包含了精英集团之间的对抗与博弈。事实上，民粹主义作为一种政治策略，常常出现在执政精英与在野精英或者传统威权精英与现代政党精英之间的较量中。东南亚国家普遍沿袭西方式的民主政治制度，但是这一现代政治模式与传统的集权主义、威权主义政治模式之间要完成新旧更替绝非易事，甚至会出现残酷的、血腥的政治动荡，民粹主义会成为新生政治力量寻求合法性支持的重要手段。众所周知，东南亚国家有着深厚的君权政治基础和悠久的军事集团执政历史，这些传统政治势力在现代化、民主化到来之时，很难接受终将失去权力和资源的事实，必然会负隅顽抗。比如在泰国，王室势力与军人集团结成了牢固的合作关系，与主张走宪政民主之路并力图直接从草根民众那里寻求支持的现代精英竞争激烈。

正是为了战胜掌握着政治与经济资源的传统精英或执政精英、将国家推上宪政民主之路，新兴政治集团必须寻求广大民众的支持。他们很清楚，民众运动的伟力是令人震惊的，在第三波民主化浪潮中，传统政治势力、威权政治精英的下台都是群众民主运动的结果。比如，1988年的缅甸群众运动迫使奈温下台，新政府取消党禁；1992年泰国的“五月”革命群众运动致使军人政权素金达政府倒台；1998年印度尼西亚的“5·12”群众运动导致强人总统苏哈托下台等。正如尼古拉斯·塔林在1986年菲律宾的“人民力量起义”运动中所看到的，“出面推翻马科斯的政治结构几乎是自发的——一个街头议会：一场使政府丧失作用的群众起义。……科拉松·阿基诺是骑在这个街头议会的背上掌权的。”新一代的政治精英因鼓动、引领反政府的群众政治运动而获得政治空间或政治权力，他们在与传统精英的较量中深刻地意识到，没有民众广泛的支持，就无法夺得和维持政治权力。他信在泰国的上台执政得益于1997年泰国宪法的“一人一票”原则，他信上台后不仅试图修改传统集团所坚持的“任命制”，还不惜牺牲既得利益集团特别是城市中产阶级和曼谷政商集团的利益，推行扩充大众福利的民粹主义政策。由于普遍惠及农民和贫民，他信的草根政策不仅“刺激和唤醒了沉睡多年的广大中下阶层的政治参与意识和参与动机”，更为他信系政党提供了源源不断的下层民众的支持。

当然，传统精英和城市中产阶级也看到了民众支持在政治权力争夺中的重要意义。一方面，他们谴责民主派精英操弄民意并采取反击行动。2006年9月19日，泰国军方在时隔15年后再次发动政变推翻他信政府，废除1997年宪法，解散宪法法院，解散国会，成立“民主改革委员会”。这场军事政变的根源在于他信所倡导的国家发展道路及其所谋求的政治权力结构不符合各派政治力量的既得利益，尤其是以“一人一票”原则建立的权力结构完全不同于以任命制为基础的传统权力结构，反他信阵营的民主党前党魁川·立派认为，“作为政界人士，我们不支持任何形式的政变，但是他信政府在过去5年中的所作所为迫使军方发动政变。他信本人在这个国家制造了危机”。而在传统政治集团的重要力量泰国王室看来，农民是泰国王室长期以来最重要的合法性来源，他们在他信政策的吸引下迅速转变为他信派的坚定追随者，这一现象被认为严重侵害了王室的利益。另一方面，传统精英也开始效仿民主派精英的民众动员策略。“黄衫军”为了推翻他信，既不采取议会弹劾罢免方式，也不通过宪法法院裁决，更没有通过公民表决的方式，而是发动街头政治运动并凭借军事政变推翻了他信。正如亨廷顿所说的，在发展中国家，“每个政治领导人或政治领导人集团，即使在完全的非民主制度中，也不得不拥有某个或某些群體作为他们力量和支持的源泉”，更何况在一个宪政民主已经上路的时代。必须承认，在东南亚国家中，民粹动员的政治策略并不专属于某一派政治精英，它的普遍运用正是精英集团之间的斗争被具体化为争夺民众支持的结果。

四、东南亚民粹主义面临的双重约束

东南亚民粹主义是这一地区从威权走向民主过程中的必然产物，但是与欧美民粹的左右两极同时发展和拉丁美洲民粹对国家政策的持续影响不同，由于传统文化与传统政治两方面的影响，东南亚民粹主义的极端性和持续性相对较弱。换言之，东南亚各国独特的文化传统和旧政治集团在较大程度上削减或约束了民粹主义的激进化与长期化。

一方面，来自“软权威”的约束——东南亚政治有着深厚的君权政治传统，同时充满着多元的亚文化和非正式制度等成分，民粹主义是现代民主政治的产物，必然要与这些成分相调和甚至受其约束。其一，君主制度在观念上的持续影响。在现代亚洲社会中，虽然民主盛行、经济增长，传统的价值观很难再成为主导性的观念指导，但是要对政治表达不满仍然是非常困难的，“因为这将扰乱社会和谐，威胁到建立在遵从基础上的政治等级传统”。泰国建立了君主立宪制，并在自由民主政府成立、审查制度废除之后不久，就开始设立以维护君主传统权威为主旨的“大逆不道罪”，这是统治集团对激进的、敌对的学生运动的约束。事实上，对于统治精英而言，“君主制既是一道护身符，又是一种道义托辞，该制度的历史延续性和稳固性仿佛是防止动乱和分裂的一种魔法”。其二，多元的亚文化影响。第二次世界大战以来，尽管各国普遍采取了西方式民主政治制度，但是东南亚国家政治文化的主体部分是以多元民族和多元宗教为内核的传统文化，儒家思想在新加坡，伊斯兰教在马来西亚、印度尼西亚，佛教在泰国、缅甸等国有着深厚而悠久的影响，这些传统文化强调德性修养，鼓励服从权威，例如，绝大多数泰国民众是虔诚的佛教徒和对国王充满敬意的臣民，因此，民粹主义所鼓励的反叛性、抗争性在这种政治文化中并不容易出现，也不容易持久。其三，传统的人身关系原则的影响。在东南亚，地方政治结构的传统支柱——庇护关系虽然受到现代政党政治的冲击却仍然根基牢固，普通民众的政治角色在传统制度中向来被忽略，而地方精英的作用是决策性的，这种传统关系也是东南亚威权政治得以维系的重要基础。坦比亚认为，泰国历史的连续性使宗教与现代政治保持了较为缓和的关系，因此，民粹主义作为一种现代政治工具，要打破威权政治的历史延续性是较为困难的，而传统政治与传统文化如同一尊“双面佛”，一方面牵制着东南亚民主化的进程，一方面也约束着民粹主义思潮及运动的肆意扩张。

另一方面，来自“硬权威”的制衡——王室、军队等传统政治势力仍然深刻影响着现代民主生活。东南亚国家无论是从殖民体制还是从传统绝对君主制向现代政治体制转型，传统势力始终在这一过程中发挥着重要作用，由于与民主派力量的竞争，他们或者也会使用操弄民意的手段，但本质上传统势力起到了化解、阻碍民粹主义政治的作用。泰国实行的是君主立宪制，国王不仅没有完全退出国家的政治事务，而且作为最高元首发挥着整合国家认同的作用%他甚至关键时刻起着维持国家稳定的作用，避免国内战争的发生。虽然传统的忠诚在民主体制很难再成为主导的价值观念，但是，即使是在1997年确立“一人一票”制的泰国宪法中，国王的作用也没有被忽视。2006年，泰国国王发表演讲，宣布干预宪政危机。军人集团的作用同样重要，民选政府与军人集团的关系在东南亚政治发展中一直是一个复杂的问题，现代民主政治要求军队保持中立，服从民选政府领导，但是，军队仍然是东南亚国家中重要的政治势力，仍然保有干预政治的权威。在泰国，军队的重要影响一是来源于固有的独立性，二是与王室的非正式联盟2006年，由于他信倚仗民意而垄断选举，军方决定改变他信的游戏规则，以政变方式终结他信的执政。泰国法政大学的迪拉威金教授认为，泰国的政治制度偏离了西方的民主形式，由于传统势力过于强势而成为一种“半民主”形式，即一半是威权主义的传统，一半是民主的现代。在缅甸，根据宪法，军队在国家政治中仍然起着主导作用，拥有诸如不经选举即可产生的国会四分之一席位以及对缅甸宪法修正及重大事务的一票否决权、总统候选人的提名权、宪法赋予的最终裁决权等政治工具。

东南亚民粹主义产生于特定的政治、经济与社会环境，是东南亚各国从威权走向民主的进程中已经或正在面临的严峻考验，但不同于其他发展中地区，东南亚内在的文化传统与政治传统在全球化迅速发展的今天仍然拥有或强或弱的历史惯性，东南亚民粹主义既没有欧美民粹主义那种深刻影响全球政治和经济形势的能力，也缺乏拉丁美洲民粹主义那种持久影响国家政策的能力，它对国家政治和整个地区政治或许会有阶段性的巨大冲击，但终将无法左右政治发展和民主转型的历史方向。