美国税改的一点启示

王淑清

摘 要：美国税收实行分税制，以直接税和所得税为主，法制化程度高，高度规范。本文探讨了美国税收改革的思路，《减税与就业法案》的具体内容，以及我国对美国税改法案的应对。

关键词：税收改革 税收收入 美国税收

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）01（c）-061-02

美国的税收制度经过上百年的更新与修改，现在可以说是非常完善了。但是美国经过2008年次贷危机后，虽然经济已经完成复苏，但是还有财政压力、贫富差距过大、市场资源扭曲等一系列问题亟待解决。税收是国家调节和干预国家经济生活的重要手段之一，主要功能表现在筹集公共资金、调整收入支配、调节资源配置等。而近些年来美国税制在这些方面的功能备受质疑。

2017年11月2日，美国众议院颁布了《减税和就业法案》。法案中不仅涉及个人所得税率的变化，还将公司税率下调至20%，鼓励美国企业把就业岗位和业务带回美国。税改法案明确把更简化、更公平、激励经济更快增长作为联邦税制改革的目标，主要表现出结构调整的特点，减少了税收支出并加强反避税建设。税改法案的公布，表明美国税改正在加速推进。

1 美国税制的特点

美国是一个由三级政府（联邦、州和地方）构成的联邦制国家，三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权和征收权。联邦税以所得税和社会保险税为主体，州税以所得税和消费税为主体，而地方税以房产税为主体。概况来讲，美国税制有以下几个特点。

第一，美国的税收制度实行分税制。联邦、州和地方分别进行税收的立法和征管，相互独立、高度规范、法制化程度高。美国的税收以联邦税为主，州政府的税法需与联邦税法和利益一致。地方政府的税收立法权在州政府。

第二，美国税收收入中以直接税和所得税为主体。在诸多税种中，个人所得税能够很好地调节居民收入分配，在美国税收收入中比例占到了70%以上。

第三，同多数国家一样，美国实行的也是多税制度。美国税收制度经过长期的不断改革和完善，逐步确立了以个人所得税、社会保险税为主体，涵盖公司所得税、遗产税、礼品税、消费税、财产税等主要税种的复合税收体系。

2 美国税收收入结构分析

美国税收收入由联邦税收、州政府税收、地方税收三部分组成。三级政府税制相对独立，税收收入比重也相对稳定，大约在 6：2：2。联邦税收由所得税（个人、企业）、社会保险税、消费税、遗产与赠与税、关税组成。2016年，联邦税收收入在联邦总收入中的比例达到95.26%。个人所得税在联邦税收收入中占比最高，达到约50%；其次是社会保险税约占36%，企业所得税约10%。州政府税收主要由所得税、一般消费税和总收入税构成，2016年分别约占州政府税收收入40%和32%。财产税是地方税收的主要来源，近年来平均占比高达75%左右。

3 美国税制改革的思路

自1986年里根政府税改以来，美国现行联邦税制已经运行了长达30年之久，一直支撑着美国经济的高效运转，但2008年爆发的美国金融危机，彻底暴露了这套税制的局限性。最近十年来，联邦政府债务翻了一番多，而现行税制并没有能筹措充足的财政资金。因此，美国朝野早就提出，如不进行综合税改，就不能解决财政治理与振兴经济问题。经过几届国会的努力，联邦税制改革逐步推进，国会内部还进行了正式立法前的准备工作。最终税改方案将会综合美国国内的各种税改思想，凝聚社会的共识。

第一，实行综合税制改革，增加财政收入是税制改革的主流思想。综合税改是对税收制度的根本性改革，或是对两种以上具体税收制度的改革，如同时改革企业和个人所得税。综合税改的政策选项主要包括修订税基、扩大税收范围、对现行税制进行全面或部分修订等。美国朝野各界的税改争论更加倾向于进行综合税改，例如改革美国的国际税制，为促进跨国企业海外盈利尽快回归。通过税制改革强化税收管理，降低税收封顶、加强信息披露、防止作弊。主要思想都是着眼于联邦财政困难的现状，通过税制改革，重振美国经济。

第二，改革所得税制以增加财政收入。所得税改革的核心是扩大税基。国会要求尽量削减或废除税式支出相关政策，其中包括自住房屋抵押贷款利息折扣、房产税折扣等。此外还有一些扩大税基的政策领域，例如，通过对大型穿透企业的征税将 增加财政收入，而确立降低海外企业递延利润的征税政策，也有助于增加财政收入。所得税改革要简化征收程序，降低个人所得税和公司所得税法定税率，并减少个人所得税纳税标准档数。扩大税基将部分抵消降低税率后的财政收入损失，再适当增加其他增收措施，就能在十年的预算窗口期内实现财政收入中性。

第三，顺应全球化潮流实施新型消费税制。美国国内呼吁把联邦所得税体制改造成消费税制度的声浪越来越高。为了增加联邦财政收入，有经济学家提出单一税的建议，认为联邦政府应当实施增值税、零售税、单一税的综合税制。所谓单一税，是针对企业经营所得征收的工薪税与现金流转税，这部分纳税本质上相当于增值税，但是要从中间去除养老金缴费和工资部分作为税基缴税，一些个人消费部分也将不计入税基。实施增值税和零售税都将提高联邦政府财政收入，开征环境保护税或者金融企业税也可以增加财政收入。

第四，調整税式支出政策使联邦税制更加科学。联邦政府的税式支出政策涵盖很广，面对每年减收财政收入数额巨大的严重扭曲，长期以来各种利益集团不断呼吁联邦政府尽快研究改革税式支出的方案。2016财年预算报告提出了通过限制分项抵扣、减少纳税义务的思想，其核心是减少各州较高所得纳税人的抵扣数值。这项政策与AMT综合调整后，将进一步降低优先项目的抵扣数值。有人估计，限制州与地方税收抵扣后，个人所得税率将下降50%，同时财政收入仍能保持中性。

4 《减税与就业法案》

为了配合国家发展战略，促进经济增长，做强制造业，提升美国全球竞争力，美国联邦政府加快推进税制改革。2017年11月2日，美国众议院共和党人公布了长达429页的《减税与就业法案》。法案拟对美国的境内外企业和家庭进行减税，并鼓励境外企业把留存在外的收入带回美国。法案的主要内容包括以下方面。

第一，企业所得税。税改方案将企业税从35%下调至20%，一次完成減税。对于非公司体制的小企业收入，则征收不超过25%的税率。对带回美国的海外收入也有大规模减税，现金类资产和工厂设备等流动性不强的投资税率分别为12%和5%。企业可以分10年完成纳税。据高盛估计，美国企业的海外留存收入达到3.1万亿美元。

第二，个人所得税。税改方案对个人减税。据估计，对于一个年收入5.9万美元的中等收入四口之家来说，每年能少纳税1182美元。具体而言，个人所得税率从7档合并到了4档。对于共同报税的夫妇，起征点为年收入2.4万美元。4档税率则分别为12%（年收入低于9万美元）、25%（年收入低于26万美元）、35%（年收入低于100万美元），以及对于年收入高于100万美元的人群，征收39.6%的税。儿童税收抵扣从1000美元上调至1600美元。

第三，遗产税。遗产税也基本被废除。从2018年起，遗产的免税额度从560万美元提高到1100万美元，然后在6年期间逐步废除。这是此前民主党抨击特朗普借税改为富人“送礼”的方案之一。

在减税的同时，一些原本的抵扣优惠也被取消或是缩水。慈善捐赠抵税继续保留，但房屋抵押贷款利息抵扣缩水一半。各州与本地的税收抵扣被加以上限，学生贷款利息、医疗费用、搬迁、赡养费支付的税收抵扣都遭到了取消。

税改法案将刺激美国的企业投资和居民消费，也有利于美国境外公司的利润和资本回流，带动美国的就业和经济增长。据估计，税改计划将会使美国GDP增加9%，还能创造不少于200万份新的工作岗位，这是美国史上最大规模的减税。

5 中国对美国《减税与就业法案》的应对

美国作为全球资本市场的核心，这一重大的税改政策必将给全球经济和资本市场带来深远的影响。它的影响不仅是对全球降税的示范效应，还将直接冲击各国的国际投资与贸易活动。自十八大以来，我国的税制改革也在稳步推进，我们应积极研究美国税改动向，并趁机加快推动税制改革。具体来说，我国应当关注以下几方面措施。

第一，抓住当前国际范围内新一轮税制调整的时机。我国现在营改增税制改革已经全面铺开，在全国各领域统一征收增值税，取消营业税，推动经济结构出现“质变”。在国际税收合作方面我国也深度参与BEPS计划设计、监督和审议，极大地提升了中国以及新兴经济体在国际经济领域的话语权，并将推动重塑国际税收规则体系。我国应当继续通过降税和减费降低企业负担，提高企业竞争力，给企业提供友好平等的市场环境，并积极参与BEPS后续行动，支持我国企业参与国际合作。

第二，并行推进经济与社会政策改革。随着我国长期人口结构的改变，一方面是人口老龄化，需要财政资金投入以积极应对，另一方面生育政策的调整，也需要从财政、税收、社保政策等多方面给予支持。美国在这方面有很好的经验，所以无论是育儿政策、教育政策、卫生医疗政策等，都可以考虑以税收优惠、减免、扣除、补贴等多种措施，推动企业在这些领域进行积极投资。这些我们都应积极研究并且尽快开展，加快个人所得税改革，实现综合征税，让利于民。

第三，加强财政预算工作、实现长期收支管理基本平衡。这方面需要汲取美国当前财政严重透支，收入结构失衡、积重难返的教训，实行财政收入与财政支出动态挂钩，防范债务风险。在控制支出方面，通过提高行政人员素质和优化行政组织，提高政府部门工作效率，降低行政管理成本。推进依法行政，强化行政监督，实现经济发展、财政增收、国家治理与社会政策改革同步发展。

6 结语

经过2008年的金融危机，美国经济已经完成复苏，然而固有的制度惯性仍然没有打破，造成那次经济大衰退的制度性因素有待破除，美国税改案就是这种现实改革的需求造成的。当前我国经济正在转型中，也面临着诸多难题：经济放缓，企业税负高，市场活力变差；贫富差距大，个人所得税不能很好的调节居民收入分配；人民币走低，资金大量外流以及日渐突出的老龄化问题。我们应积极研究美国税改动向，积极推进我国的税制改革，降低企业税率，改革所得税征管办法，研究制定房产税和环保税，通过改革激发市场活力，推动中国经济再上一个新台阶。

参考文献

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