河湖长制助推长江生态环境大保护的策略研究

吴志广

摘要：全面推行河湖长制为长江生态环境大保护提供了有利契机和重要抓手。本文立足地方河湖长制与流域综合管理的深度融合，基于长江生态环境面临的突出问题，坚持节约保护优先与保护管理并重，划定监管边界与严格监管考核，区域措施落地与流域整体协调，强化科技支撑和鼓励公众参与等原则，探讨建立健全流域生态环境协同保护、协调管理、统一监测和科学评估等制度，完善绿色绩效考核与生态补偿等机制，以期促进长江生态环境大保护取得实效和长效，助推长江经济带绿色高质量转型发展。

关键词：长江经济带；河湖长制；生态环境；保护

中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0304

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。当前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态突出问题的窗口期。建设生态文明是中华民族的千年大计，生态兴则文明兴。长江是中华文明的摇篮，中华民族的母亲河，全球第三大河，拥有占全国1/3的淡水资源、3/5的水能资源储量，以及丰富的水生生物资源和巨大的航运潜力，是国家战略水源地和货运量位居全球内河第一的黄金水道[1]。长江经济带是世界上人口最多、产业规模最大、城市体系最完整的巨型流域经济带，也是我国以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局的重要组成部分。目前，长江经济带发展已上升为国家战略，开展长江生态环境大保护，对助推长江经济带绿色高质量转型发展具有重要意义。

河湖长制是我国地方河湖保护管理的智慧结晶，也是发挥党的领导和社会主义制度能够集中力量办大事政治优势的重要制度创新。全面推行河湖长制是建设美丽中国，解决当前河湖生态健康之贫、环境污染之困的重要抓手。针对长江生态环境面临的突出问题，以推行河湖长制为契机，扎实推进水资源保护、水污染防治、水环境治理和水生态修复，强化水域岸线监管和水行政执法，用最先进理念、最务实举措、最严格制度和最严密法制，持续改善长江水环境质量，休养生息水生生物，有助于实现系统性、整体性和协调性的生态环境大保护，维护长江健康生命，建设安澜长江、绿色长江、和谐长江及美丽长江。

本文结合长江生态环境保护的需求和流域河湖长制推行现状，以节约保护优先，保护管理并重等原则，探讨河湖长制助推长江生态环境大保护的策略，以期为取得长江流域生态环境保护管理的实效和长效提供参考。

1 长江生态环境保护面临的突出问题

1.1 水资源利用粗放，节约保护矛盾突出

长江流域总供用水量从2006年的1 868亿m3快速增加至2016年的2 038.6亿m3。2016年，长江流域万元工业增加值用水量71m3，远高于全国平均值52.8m3和日本的11m3，水资源利用十分粗放。农业灌溉是长江流域的主要用水大户，但农田灌溉水有效利用系数仅0.50，低于全国平均值0.54，灌溉用水浪费严重。2017年，水利部长江水利委员会全面摸排了长江流域（片）入河排污口，结果发现，截至2016年，长江流域共有规模以上排污口6 092个，取水口与排污口犬牙交错，水源保护区内有排污口 196个，超过半数的入河排污口未开展监督性监测。长江经济带有12个地级以上城市未规划饮用水应急水源，供水水源单一，水源地突发水污染应急能力薄弱。此外，长江干支流大型水库以及引调水工程的建设运用，极大改变了流域内水资源时空配置格局，造成部分区域与流域用水紧张，流域水资源优化配置和水量统一调度矛盾突出。

1.2 污水排放居高不下，污染治理任务艰巨

长江流域（片）污染排放总量大、强度高，2016年废水排放总量为353.2亿t（不含火电厂直流式冷却水、矿坑排水和西藏废污水排放量），占全国总排放量的40%以上，单位面积化学需氧量和氨氮的排放强度是全国平均水平的1.5至 2.0倍。重化工企业密布长江沿岸，流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5km范围内，各类危、重污染源生产储运集中区与主要饮用水水源交替配置。国家审计署对长江经济带生态环境保护审计结果显示，长江流域污染治理任务仍然艰巨，长期持续整治的5个国家重要湖泊，2017年水质仍为Ⅳ类及以下，118座敏感区域的城镇污水处理厂未按国家要求达到一级A排放标准。因污水处理能力不足、管网损坏等原因，2017年有2.24亿t污水未有效收集或直排入河。

1.3 水环境质量不容乐观，污染事件频发

2015年，长江流域（片）优于Ⅲ类水的河长占评价总河长的84.3%，年度综合评价水质符合或优于Ⅲ类水省界断面占评价断面的89%；59个参评主要湖泊中，42.9%的湖泊出现中度以上富营养化，265座参评水库中，152座处于中营养状态，971个全国重要水功能区中，COD和氨氮双指标评价的达标率为89.4%。截至2017年6月，全国城市黑臭水体整治监督平台认定的黑臭水体有2 100个，而长江经济带11个省市中黑臭水体就达到了928个，占44.19%。长江经济带还是我国突发性环境事件的集中发生地区，2010—2014年，11省市突发环境事件分别占到全国的17%、63%、68%、64%和54%[2]。长江流域（片）已建立了覆盖干支流3500多个断面的水环境监测站网，但入河排污口监测覆盖率仍不足10%，跨市、县界断面监测十分匮乏，饮用水源地全指标监测尚未系统开展，应急监测和监测信息化水平与长江大保护的要求还有较大差距。

1.4 水生生境破碎化严重，生态保护压力巨大

长江河道片断化趋势加剧，中下游湖泊、湿地萎缩，洞庭湖、鄱陽湖湖泊面积分别比20世纪50年代减少了39.7%、43.6%，调蓄能力降低，江湖关系紧张，枯水期提前[3]。截至2013年，长江流域共有生态取水口78个，取水量不足非农取水总量的1%，生态用水保障不足。受环境污染、水利水电工程建设、过度捕捞等影响，2003—2012年，长江中下游平均年渔获量比1996—2000年减少41%、“四大家鱼”减少94%。2006年起白鱀豚功能性灭绝，2010年江豚实测数量比1997年减少75%[1]。长江上中游水土流失恶化趋势得到了有效遏制，2013年流域水土流失面积实现由增到减的历史性转变，但流域尚有30多万km2的水土流失面积和约670千万hm2坡耕地、4 000多条泥石流沟、数万个崩岗没有得到有效治理，水土保持任务仍然十分繁重。

1.5 岸线利用开发粗放，河湖采砂仍待规范

截至2014年，长江已利用岸线总长度约为2 623 km，利用率为15.1%，其中上游岸线利用率约12.5%，中游约23.1%，下游约28.0%。长江干流以港口码头岸线为主，占已利用岸线比重达 53.2%，长江支流以跨（穿）江设施岸线为主，占已利用岸线比重约 32.2%[1]。长江流域岸线资源丰富，开发利用总体有序，但局部区域岸线利用粗放问题仍较突出，存在乱占滥用、占而不用、多占少用、深水浅用、粗放利用等问题，岸线开发利用与水生态环境保护矛盾突出[4]。此外，随着长江来沙量的减少，砂石需求与泥沙补给之间的矛盾日益凸显，尽管长江中下游干流河道已设置了禁采期与禁采区，但干流盗采时有发生，支流与通江湖泊采砂加剧。砂石无序滥采不仅威胁防洪及通航安全，还会严重破坏底栖生境。

1.6 水行政执法力度不够，协调管理十分困难

长江流域区域行政分割与涉水管理部门职能交叉导致流域协调管理无法实施。地方政府主要开展属地管理，各自为政，不够重视甚至不顾下游的生态环境利益。部门管理“多龙管水、多龙治水”，导致规划、监测和信息共享方面缺少有效协调，甚至存在着明显冲突。目前跨省级协调管理长江流域的政府职能部门仅有水利部长江水利委员会、水利部太湖流域管理局与交通运输部的长江航务管理局。长江水利委员会和太湖流域管理局是流域性管理機构，但职能较为单一，主要实行水利单项管理，不能根据流域和生态系统的整体性进行综合管理，也无法承担跨部门、跨区域的综合协调任务，对各地区的监督职能有限。在协调管理平台方面，尽管长江流域整体及上中下游均建立了常态的对话沟通平台，发表了加快绿色发展与加强生态保护合作的集体倡议，但相关合作平台和协议约束力不够，使得水生态环境纵向管理职能存在交叉和重叠，横向管理部门之间缺乏协调，上中下游地区难以就生态补偿的形式与标准达成一致意见[5]。

2 长江流域河湖长制推行现状

截至2017年，长江流域各省河长制组织体系基本建立，地方各级党委、政府把全面推行河长制作为一把手工程，主要负责人挂帅出征，多措并举全力推行河湖长制。湖北等地设立奖补资金进行奖励考核，以此激励督促各级河长增强推行河长制的责任感、使命感；重庆、四川等地实行跨省（市）界河流联合共治，安徽等地建立了地市联席会议制度，云南等地实施了水环境质量生态补偿机制，强化流域与区域、上下游、左右岸之间的协调统筹。浙江、贵州等地成立了多部门河长制作战指挥部，设立了河道警长。福建省人民检察院设立了驻省河长制办公室检察联络室，青海省玉树藏族自治州设立了三江源生态法庭，广泛凝聚相关部门的工作合力。

长江水利委员会作为流域管理机构，成立了委主任为组长，相关部门主要负责人担任组成人员的河长制工作领导小组。2017年，长江水利委员会按照水利部赋予的“指导、协调、监督和监测”的职责要求，陆续出台了《长江委全面推进河长制工作方案》《长江水利委员会关于推进长江流域片全面推行河长制工作指导意见》《长江委全面推行河长制工作督导检查实施方案》，并在水利部统一部署下，于2017年4月、10月和11月对江西、湖北、湖南、重庆、四川、西藏6个省（ 自治区、直辖市） 全面推行河长制工作进行了三次督导检查，有序推进了长江流域全面推行河长制的各项工作，同时按一省一单方式将督导检查发现的问题、相关意见和建议及时反馈有关省（自治区、直辖市）并抄送水利部河长办。

目前，长江流域河湖长制推行顺利，完善了河湖名录，组建了河湖长制办公室，建立了四级河湖长组织体系，出台了河湖长制管理制度，编写了一河（湖）一策，正在向河湖保护管理方案落地和成效考核的深水区挺进。然而，河湖长制推行的主体是地方党政机构，以行政区划为管理范围，强调属地管理，势必造成跨界河湖的保护管理存在片段化，不利于河湖的流域性整体保护。此外，长江流域涉及19个省、直辖市和自治区，各地经济社会发展不一，河湖保护管理重点各异，河湖保护方案的技术水平参差不齐，如何在河湖长制推行背景下共抓大保护，在上中下游形成保护合力极具挑战。此外，长江流域的“一河（湖）一策”方案大多规划至2020年，2020年以后的河湖保护如何实施，河湖长制如何推进仍然未知。

3 河湖长制助推长江生态环境大保护的思路

生态环境保护是千年大计，河湖保护需要持续推进，以河湖长制推行为契机，通过近期治标为远期治本赢得时间，打好基础十分重要，但也需要在河湖长制框架下，基于长江流域整体性与生态系统完整性保护的需要，结合河湖长制突出的制度优势和强大的落地能力，从以下方面利用河湖长制助推长江生态环境大保护。

3.1 节约保护优先，治理保护并重

坚定推行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，将节约集约开发利用水资源、岸线资源、砂石资源、水生生物资源作为治水的优先选项，通过压减取水、重复用水、合同节水等方式提高水资源利用效益，减少污染排放和生态破坏，使水资源承载力、水环境容量与水生态承载力与区域和流域经济社会发展相匹配。此外，长江生态环境大保护应远近结合，近期突出解决中央环保督查发现的问题、群众反映强烈的问题以及能够通过整改立竿见影的问题，远期应保护管理并重，结合流域主体生态功能区划，强化各类生态环境保护法律、规章和规划的刚性约束，确保全江一盘棋，共谋大保护。

3.2 划定监管边界，严格监测考核

牢固树立边界思维，守界担责，越界受罚。明确长江干流、支流及重要河湖的保护管理范围，划定长江流域自然保护区、重要饮用水水源地、水产种质资源保护区、湿地公园等国际、国内重要生态敏感区的边界。开展长江生态环境全覆盖监控，优化水利、环保、农业、林业等监测站网，以重要控制断面（含跨界断面）、重要饮用水源地、排污口、水域岸线等为抓手，实施水量-水质-水生态天地空、全要素、一体化监测。通过河段区间内主要生态环境要素监测结果，对河湖长制的实施成效进行量化评估考核。

3.3 区域措施落地，流域整体协调

坚持支流服从干流、区域服从流域的长江生态环境保护策略。支流是长江水系的经脉，各级河长应重点梳理各自负责河段的问题，分级承担河湖保护管理责任，切忌将“一河（湖）一策”方案汇总为整个流域的生态环境保护规划。河湖长制采用党政负责制，地方负责各项河湖保护管理措施的具体落地，尤其加快落实资金来源有保障、周期短、见效快的保护管理措施。流域管理机构加强对干流河段、重要支流和河湖的保护管理方案进行技术把关与整体协调，确保上下游、左右岸在水资源利用、水污染防治、水环境治理、水生态保护、水域岸线管理和水行政执法方面统一口径和相同水准。

3.4 强化科技支撑，鼓励公众参与

坚持科技治水，全民治水。长江在快速开发利用过程中，水资源、水环境和水生态新老问题交织，大型梯级水库、跨流域引调水工程和遍地开花的农村小水电站的生态环境累积影响减缓、沿江城市岸边污染带控制、河湖采砂退化生境修复、湖库富营养化防控、流域生态环境智能监控等需要创新水利科技来应对。河湖保护管理事关人民福祉，应充分调动人民群众的积极性，打一场长江生态环境保护的人民战争，全民参与，提高人民群众的环保意识和参与意识，自觉、自发和自愿参与河湖保护管理实践。

4 河湖长制助推长江大保护的对策建议

4.1 健全长江流域生态环境保护协调管理机制

一是由水利部长江水利委员会统筹协调與长江生态环境保护管理相关的重大事项，强化流域性规划的刚性约束作用，统筹管理水、砂、岸线、水生生物等资源的节约、保护和利用，统筹推进流域水量分配、纳污能力分解、岸线利用、排污口、取水口和应急水源、水土保持和河湖采砂、水生生物保育、特殊枯水年与突发重大水污染事件应急调度等。二是继续落实沿江省部级联席会议制度，定期召开高层会议，研究并切实解决长江流域生态文明建设和长江生态环境保护中的重大问题，落实重大资源保护、污染防治、环境治理、生态修复和执法监管等事项[2， 6]。

4.2 完善长江流域生态环境协同保护制度

以改善长江水环境质量和生态服务功能为核心，一是完善环境污染联防联控系列制度，推动制定长江流域统一的限制、禁止、淘汰类产业目录，开展负面清单管理，建立排污口全生命周期管理制度；推进规划环评会商，将流域上下游地区意见作为相关地区重大开发利用规划环评编制和审查的重要参考依据；二是探索跨界重大生态环境损害赔偿制度，稳步推进水资源量、环境容量和生态服务价值等估值和交易，推行环境污染和生态修复第三方治理，加强省际间环境信息共享。三是积极探索跨界断面水质考核奖励机制，上中下游统筹协调，确保过境断面水质不降级。四是强化规划引领与刚性约束，严格落实水资源保护、生态环境保护、采砂、岸线利用等规划，确保各地区、部门自然资源保护利用活动满足规划中空间、总量、强度、准入等管控要求[3]。

4.3 严守水资源上线、水环境底线与生态红线

一是定期开展长江流域主体功能区划的监测评估，规范各地资源开发利用行为与产业发展布局。针对长江流域各类生态环境敏感区，划定并严守水资源利用上线、水环境质量底线与生态保护红线。二是提出水量调控和生态基流的控制要求，优化水资源配置，加强水源地保护，建设节水型社会和建立健全防洪减灾体系。三是根据水环境质量底线倒推水环境容量限值和污染排放控制要求，突出抓好良好水体保护和严重污染水体治理，强化长江干流总磷和各类有毒有害污染的排放控制。四是严格管控岸线开发利用和砂石开采，妥善处理江河湖泊关系，开展重点区域生态保护和修复，加强水生生物及特有鱼类的保护，增强水源涵养、水土保持等生态系统服务功能。

4.4 积极推进长江生态环境全覆盖的统一监测评估

一是建立健全长江生态环境监测评估机制，完善生态环境定期监测评估，生态环境承载力预警评估等制度。二是分区（河、湖）段编制长江自然资源资产负债表，建立与之相配套的资产损益评估考核机制，应用于河湖长制绩效管理。三是建立健全长江生态环境实时监测网络与监控平台，统筹水利、环保、水文、农业、气象等政府机构与相关科研单位，优化监测站网布局，统一监测方法与标准，提高监测能力、构建全要素、一体化监测与实时监控体系，利用物联网、大数据和人工智能等技术，构建长江生态环境信息中心和监管平台。四是出台长江生态环境监测评估技术规范，对长江流域生态环境进行标准化监测和数据采集。

4.5 严格长江流域绿色高质量发展绩效考核

一是研究制定资源节约、环境保护、生态修复、绿色发展的指标体系，逐步建立健全并全面推行河湖长制、生态环境损害问责制度和领导干部自然资源资产离任审计制度。二是对重要生态敏感区、生态功能区和沿江环湖地区，加大节水排污、水环境质量、生物多样性指数、用水强度、用水效率、水生生物资源量、水土流失治理面积等绿色发展指标考核权重。三是强化绿色发展政绩考核结果运用，将评价结果作为地方领导班子河湖长制履职尽责评估，干部调整、选拔、任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据[2，4]。

4.6 建立健全长江横向跨流域生态补偿与长效保护机制

一是严格落实《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，以生态环境质量改善为核心，将资金分配与生态保护成效挂钩。二是根据跨界断面水量与水质状况综合制定补偿标准，促进地方政府落实行政区域生态环境保护责任。三是探索建立健全“三位一体”生态补偿机制。特别是中央对中上游地区的纵向专项财政生态补偿机制、下游地区对中上游地区的横向流域生态补偿机制，以及下游地区对中上游地区的绿色产业生态补偿机制。四是通过将生态保护补偿与精准脱贫和乡村振兴有机结合，通过资金补助、发展优势产业、人才培训、共建园区等方式，对因加强生态保护付出发展代价的地区实施补偿。

5 结语

全面推行河湖长制是促进流域绿色转型发展的重大契机，也是强化长江流域生态环境保护管理的重要手段。围绕河湖长制的主要任务，通过推动地方措施落地和流域协调管理的深度融合，创新长江流域生态环境监测、监督、保护和管理机制，逐渐形成长江生态系统整体性和系统性保护的格局，才能让河湖长制焕发持久活力，取得长江生态环境保护的实效与长效。

参考文献：

[1]魏山忠.准确定位 主动作为 加快推进长江流域片全面推行河长制[J].水利发展研究，2017，5：1-4.

[2]高吉喜.划定生态保护红线，推进长江经济带大保护[J].环境保护，2016，44（15）：21-24.

[3]李干杰.堅持走生态优先、绿色发展之路 扎实推进长江经济带生态环境保护工作[J].环境保护，2016，44（11）：7-14.

[4]吴传清，黄磊. 长江经济带绿色发展的难点与推进路径研究[J].南开学报（哲学社会科学版），2017，3：50-61.

[5]洪亚雄.长江经济带生态环境保护总体思路和战略框架[J].环境保护，2017，45（15）：12-16.

[6]李志萌，盛方富，孔凡斌.长江经济带一体化保护与治理的政策机制研究[J].生态经济，2017， 33（11）：172-176.

[7]汤显强，赵伟华，唐文坚，等.流域管理与河长制协同推进模式研究[J].中国水利，2018，10：4-6.

Abstract： All-round implementation of River and Lake Chief System has provided good opportunities and a starting point for eco-environmental protection of the Yangtze River. For a better compromise of local River/Lake Chief System and integrated river basin management， the paper， based on issues highlighted in the Yangtze River ecological environment， and the principles of priorities to conservation and protection and equal stress on protection and management， of regulatory boundary defination and strict supervision appraisal， of availability of regional measures and overall coordination of the basin， and of scientific and technological support and mobilization of public participation， explores the establishment of a mechanism for synergetic protection， coordinated management， unified monitoring and scientific assessment of the ecological environment of the river basin， and the improvement of mechanisms such as green performance appraisal and ecological compensation， in order to promote the long-term effectiveness of the Yangtze River eco-environmental protection and boosting the green and quality development of the Yangtze River Economic Belt.

Key words： Yangtze River Economic Belt， River/Lake Chief System， ecological environment， protection