海口“双创”的效用性探析

成秋英

摘 要：本文紧扣党的十九大关于“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”的要求，用城市治理理论视角探析海口“双创”的效用性。海口“双创”秉持“以人为本、民主和谐”的治理理念，组建多元主体整合联动的治理结构，让治理理念在治理结构网络中外化成“责任”“服务”“回应”“参与”“联动”“共享”六种行为导向，运用多元参与式治理运行机制，且不断创新治理手段，使海口“双创”成为了城市治理的成功案例，参考和借鉴意义重大。

关键词：党的十九大 城市治理 海口“双创” 效用性

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）12（b）-157-04

1 海口“双创”的时代背景和意义

人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾是新时代的社会主要矛盾。人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，让人民共享改革发展成果，有更充实的获得感、幸福感和安全感，这既是党的使命要求，不断解决新时代社会主要矛盾要求，也是全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求。近三年来，海口把“双创”作为重要抓手，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实“五大”发展理念，特别是以“双创”工作统筹海口市的经济发展、城市规划建设管理、社会治理和民生工作等，调动一切社会力量，全力投入“全国文明城市”和“国家卫生城市”创建工作，分别于2017年7月和11月摘取城市金字招牌。海口“双创”的主要做法和成功经验值得深入研究和总结。本文将从城市治理理论视角详细解读海口“双创”的治理理念、治理结构、治理行为导向、运行机制及治理手段，以探析海口“双创”的效用性，以期探析成果具有参考和借鉴意义。

2 城市治理理论基础

2.1 城市治理概念

随着近20～30年来经济、社会、政治、文化的发展，城市作为全球化、信息化的网络节点，其发挥的作用越来越重要和明显，城市治理研究逐渐成为了学术界的重点，而且随着社会的发展，其研究视角更加宽泛。关于城市治理这一概念国内外界定不一。早期西方国家城市治理领域的学者主要把城市治理等同于城市管理或城市管治，也就是指政权与市民、社会之间的关系，约束者与被约束者之间的关系，即政府与被管治者之间的一种关系。随着城市治理研究的深入，有學者认为城市治理是一种过程，是城市政府协同非政府部门为了实现集体目标的过程，也就是说公共部门与私营机构、城市政府与市民、社会相互合作促进城市发展的过程。在此过程中，政府必须处理好政府内部的关系、政府与市场的关系、政府与企业的关系、政府与社会组织以及市民的关系，以便政府与市场、社会三者之间形成合力，塑造城市品牌，提高城市竞争力。我国有学者提出了城市治理概念，由于地区差异和经济发展水平差异，尽管内涵多样，但城市治理为城市主体带来的实际利益是相同的。笔者认为城市治理就是指在城市地域内，围绕着公共性议题，城市政府、企业、社会组织和市民平等地参与、沟通、协商、合作，通过经济、行政和法律手段实现公共利益的过程。城市治理的主体由单一向多元主体转变，治理主体间是平等契约关系。

2.2 海口“双创”的治理实质

城市治理是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理能力的重要体现，更是社会治理的重要载体。海口“双创”就是城市治理的过程，积累了城市治理的成功经验，是社会治理创新的城市案例，其治理理念、创新动力、创新实践、创新方式等都贯穿了社会治理的核心理念。海口“双创”是城市治理的过程，其实就是城市各主体之间利益博弈（各个利益相关者之间为追求自身利益最大化而相互间存在着竞争）和均衡（通过某种契约和合作的方式达到利益平衡和共享）的过程。城市各主体指的是城市政府、企业以及市民社会。城市治理的目的就是城市政府把城市各主体间的治理资源充分调动和整合起来，为了实现公共利益，妥善处理各主体间、各阶层间的利益关系，通过沟通、协商、合作等平等的契约化方式来营造共建共治共享的社会氛围，肯定和鼓励他们的创新、创业精神，保护和维护好他们的合法权益，让他们各尽其能、各得其所而又和谐相处。那么海口“双创”的成功之处就在于在解决城市问题的过程中协调均衡好各种利益主体间的博弈关系。

3 海口“双创”的效用性探析

得天独厚的滨江滨海自然环境，较为深厚的历史、文化底蕴、和谐的人文社会环境激发了海口市决策者创新城市发展和城市治理的强烈意识，不断推进城市发展与再塑、营销城市品牌。2015年7月海口市正式启动了“全国文明城市和国家卫生城市”的创建工作，逐渐探索并形成了以“民主和谐”为核心理念、多元主体整合联动治理结构和多元参与式治理机制的城市治理体系。海口“双创”既解决了城市问题，又较好的协调均衡各主体利益的博弈关系，其经验体现在海口“双创”的治理理念、治理结构、治理行为导向、运行机制和治理手段。

3.1 始终坚持民主和谐的治理理念

海口“双创”工作始终贯穿人本思想，用“以人为本、民主和谐”理念指导海口的城市建设和治理，始终坚持“为民惠民利民便民”的初心，围绕民生项目来改善和保障市民的权益，营造和谐的社会氛围，建立民主参与、民主协商和民主评价的“双创”工作机制，不断使得民主参与的载体多样化和丰富化，这不仅贯彻落实了中央关于加强和创新社会治理的精神，而且深化了民主又优化了城市治理。

海口“双创”具体的民主工作机制有民主决策机制、民主执行机制和民主评价机制。

（1）民主决策机制。

海口市委市政府贯彻民主和谐的理念，建立了开放式的民主参与决策机制。在双创工作指挥部成立之初，海口市广泛征求政府内部、企业、社会和市民的意见，在双创工作小组中专门设立督查考核组和专家指导组。这两个小组的组成人员有政府工作人员、企业、专家学者、媒体人、市民代表等。双创工作领导小组召开的会议先后邀请这些组别成员列席会议，广泛征求、听取和吸纳他们的意见和建议，使双创工作从计划部署到执行到监督评估都有较为规范的民主参与机制，保障了民生问题符合民意，能有效的破解难题。比如，双创工作开展了十八项专项整治，每项整治工程都是民生项目。在确定专项整治项目前，市委市政府根据初步方案拟定了近30个整治项目，通过发放问卷、媒体宣传、微博、微信、随机走访、网络调查等形式广泛征求市民意见和建议，最终确定了十八个专项整治项目。

（2）民主执行机制。

“双创”工作就是利益协调均衡的工作，关键是要解决好城市各利益主体、各社会阶层的异质化生存需求。双创工作最终能否取得让城市各利益主体、各社会阶层都满意的绩效，关键在于“双创”的决策者们提出的决策方案要最大限度的体现城市各利益阶层的利益诉求，在决策执行的过程中要充分吸纳民众的智慧和力量，即吸纳民智和民力。“双创”工作中的背街小巷改造、农贸市场的升级改造、环境卫生整治、交通秩序整治等，市委市政府在开展这些民心工程过程中普遍建立了民主执行机制、监督机制和沟通协商机制，凡是涉及到市民切身利益的问题，都坚持以人为本的理念，坚持“为民惠民便民利民”的初心不改，高度重视规范引导市民参与各项工作的具体实施过程，动员社会各种力量，广泛吸纳企业、社会和市民的智慧，成功化解了各种矛盾，解决了各种困难和问题近800个。

（3）民主评估机制。

群众的满意度是城市治理绩效的最终衡量标准。双创工作坚持从老百姓身边的事情做起，从事关市民的切身利益做起，有效的激发了社会各界和公众的广泛参与。市委市政府将“双创”工作的群众评价机制引入到市直机关的综合考评体系中，并通过相关媒体如电视台、电台和微信等平台向社会公布考评内容和结果，认真接受群众监督。经过两年多的不懈努力，市民和游客对海口双创工作的总体满意率达到了98.74%，在当年全国参选城市的分值排名中名列第二。通过“双创”工作证明，只要城市政府主动积极的从市民关注的焦点、热点、难点问题入手，建立健全畅通民主参与渠道，扩大社会参与面，就可以提高市民的参与热情，提升城市治理绩效。

3.2 组建多元主体整合联动的治理结构

（1）组建多元主体整合联动治理结构的社会背景。

城市是由多元利益主体构成，这是城市的社会基础。各个利益主体需求各异，每个主体都是理性人，以追求利益最大化为目的，这使得城市社会中时时处处都有可能存在着利益纠纷和矛盾冲突。城市治理就是要协调均衡各主体间利益，寻求合作机制，有效的满足多元主体生存发展的异质化需求。以往政府是统治或管制型政府，掌控和支配社会资源，包揽一切社会事务，社会活力被压制。当前社会处于转型期，政府向服务型政府转变，政府須放开钳制市场和社会的手脚，放活市场，让市场在资源配置中起决定性作用，激发社会活力，积极培育、发展和壮大社会组织，把“管不了”也“管不好”的事情交还给市场和社会。从这可见，随着政府职能转型和权、责、物的下放，城市政府逐渐陷入了城市治理资源缺乏的困境，很多社会治理资源逐渐分散或散落到了企业、社会组织手中。这就要求城市政府积极改革创新，寻求政府、企业、社会以及市民的合作机制，整合各种治理资源，通过平等对话、沟通、协商等方式，最大限度地寻求各主体间利益最大公约数，来达到主体间利益的均衡。

（2）组建多元主体整合联动的治理结构。

海口市委市政府根据社会新形势和新要求，以“双创”为抓手，通过组织创新和技术创新两种方式来寻求各主体间利益最大公约数，组建了多元主体整合联动的治理结构。

海口市为了破解城市治理难题，组建了“政府”“市场”“社会”三位一体的双创组织机构，成立了由海口市委书记担任双创工作领导小组组长，市委、市人大、市政府、市政协四套班子领导任4组长，成立双创指挥部，设立指挥中心，中心下设8个小组，按照“强抽人，抽强人”的原则，从市直各单位抽调了163名工作人员分布在8个小组中。就这样形成了4个大组，8个小组，涵盖了政党、企业、媒体、专家学者、行业协会和市民等的开放式“双创”工作网络。这样的工作网络，通过法律、制度、行政、技术等手段进行治理资源的整合，推动形成了不同主体主动关联、功能融合、优势互补的城市治理组织结构网络。各主体间职责分工明确，党委政府为主导的领导小组、指挥中心主要发挥双创工作的决策、统筹、引导、协调等职能。企业、行业协会等为主体的经营者主要是开展双创的实施、建设、展览等工作。媒体为主的宣传机构主要承担宣传、动员、沟通、推广和监督等工作。以知识分子为主的专家学者主要发挥研究、咨询、创意、策划等工作。这些不同主体在组织上彼此并没有隶属关系，只是在具体的事务上进行分工协调合作。这是双创工作的组织创新之举，能够解决不同层级政府条块之间的职责分割、多头管理、推诿扯皮的困境。

3.3 治理理念外化成的六种治理行为导向

“以人为本，民主和谐”是海口双创工作的核心理念，这个核心理念在海口“双创”过程中具体外化为“责任”“服务”“回应”“参与”“联动”“共享”6个行为导向。

（1）责任。

海口市以强烈的担当意识和责任意识做好城市定位战略，加强城市建设和管理，提升城市品位。2016年海口市出台了十三五规划，明确指出，借“双创”之机，努力打造21世纪海上丝绸之路战略支点城市、大南海开发区域中心城市、全国生态文明示范城市和海南“首善之城”。这既是责任政府的制度安排，也是海口市职责担当的角色定位。海口市勇于扛起自身的职责（“双创”之初的“五个考虑”），为城市治理设置公共议题，创新治理机构（“双创”指挥中心），而且还制定了具体实施标准、推进标准和考评标准，对治理机构的行政职能进行标准化的、制度化的管理（比如制定出台了《“双创”工作考评与奖惩暂行办法》《“双创”工作问责暂行办法》《海口市“双创”工作领导干部能上能下专项考核办法（试行）》《海口市“门前三包”责任制管理督查考评实施方案》《海口市防控违法建筑督查考评方案》等20余项考评制度），规范了政府行为，保障和改善了民生。同时，海口市提出了“5+2、白+黑”“钉钉子”“马上办”“拍拍看”四种精神和“大海胸径、椰树风骨、三角梅品格”三种品质，为海口双创工作注入了强大的精神动力，推动着海口市扛起职责担当效愚公移山之精神，勇往直前。

（2）服务。

提供公共服务这是服务型政府的核心职能，也是城市政府实现有效城市治理的基本策略。当前是信息化时代，作为城市主体的企业、社会组织和市民在满足了基本公共服务内容的同时，更多的是追求公共服务的品质，希望提供公共服务的方式手段更加多样化、个性化、便利化。比如海口市借助“双创”工作，适应市民生活便利需求，在全市四个区打造了46处15分钟便民生活圈，改造21处特色餐饮街区，重点打造了12处特色餐饮街，如欢乐海岸、福地美食街、潮立方美食城和老稻美食街等。同时整合各区、各街道、各商业圈和各社会组织资源搭建了“诚信海口”“公益海口”和“海口城市管家”三个网络服务平台，方便市民游客查询、咨询和投诉，便于政府准确获取信息及时进行沟通、协调处理。政府通过现代化的服务方式，既有利于市民参与双创工作，也有利于政府与市民间建立信任合作的关系。

（3）回应。

城市政府对市民的利益诉求和公共需求进行及时回应，这是强化政府治理责任的内在要求。为了回应市民诉求和满足市民的公共需求，海口市政府在强化社区网格化管理（海口构建了区、镇/街道、社区居委会的三级网格，按照管理到格、服务到片、信息到组的原则进行划片区的网格化管理）的同时，利用“互联网+”新建了城市管理和治理的网络回应平台—— 海口城市综合管理服务中心（海口城市管家微信公众号，市民可以通过微信留言、拍照等形式反映城市问题，参与城市管理），实施“两网”融合。通过这两网，市民有困难、需求可传递到各级网格管理者或网络平台，经过信息上报后，城市政府可以及时、准确、有效地回应市民的需求和公共服务。另外，海口市打造了新型问政平台《亮见》，重点围绕“双创”惠民主题，暗访曝光的问题，市四套领导班子带领市各职能部门主要负责人当众接受市民问政，现场作出回应。政府借助“双创”这一抓手，就市民通过两网和问政平台反映的问题等進行了及时回应，提高了市民对政府的信任。

（4）参与。

随着社会的发展，城市在社会发展中的作用日益凸显。企业、社会组织和市民参与公共事务的热情高涨，他们在日常生活中逐渐热衷于讨论公共话题，参与城市公共事务。城市政府应适应多元主体需求，积极主动拓宽公共参与的制度化渠道，将市民的参与热情纳入到政府公共事务治理体系中来，这样不仅有利于吸纳民智和民力，更加优化了城市治理。企业、社会组织和市民在“双创”工作中主要发挥了参与、监督的作用。比如，海口市出台的《“双创”工作考评与奖惩暂行办法》《“双创”工作问责暂行办法》就将企业、市民的满意度纳入了市直机关单位的考评体系。这为市民参与公共事务拓宽了制度化渠道。比如“双创”工作中，为了加强城市水环境治理，在全省率先推行了“河长制”，由分管副市长、副区长为第一责任人，采取“PPP+EPC+跟踪审计+全程监管”的模式，全市环境卫生工作采用PPP模式。政府与社会合作的模式既可以整合治理资源，又可以拓宽公共参与的渠道，更为市民发挥监督作用提供了有效的渠道。海口市志愿服务联合会的成立，也为企业、社会组织和个人参与“双创”，参与城市治理提供了渠道。全市成立了“双创”监督员工作站48个，义务监督队伍93支，形成了“双创”监督常态化模式。

（5）联动。

当前处于政府职能转型时期，单个部门难以解决城市治理问题。城市政府通过法律的、行政的、技术的手段，实现了跨部门、跨行业的协同联动，整合了治理资源，打破了部门间分割、扯皮和梗阻现象，形成统筹协调联动机制，有利于提高城市治理绩效。海口市在“双创”启动之初就考虑到要破解部门分割、推诿扯皮的难题，由市委书记亲自担任“双创”工作领导小组，组建了涉及党政、企业、行业、专家学者、媒体、市民等多元主体整合联动的治理结构，目的就是要整合各主体的治理资源，围绕着公共事务共同协商、合作来解决公共问题，提升社会和谐度，提高城市治理绩效。同时，海口市贯彻落实城市执法体制改革，实施综合执法，率先在全国建立城市警察队伍，与城管联合执法，即“公安+城管”的执法模式，并不断了探索和拓展“公安+城管+N”的执法模式，准备将公安、城管与交通、工商、食药监、旅游等多部门联合执法，有效地开展综合执法。推行“执法+媒体”，整合资源时限执法效率最大化。

（6）共享。

“共建共治共享”是海口打造“国际化滨江滨海花园城市”的实现路径。整合治理资源，构建信息共建、服务高效、品质优良、成果共享的政府服务体系，增强老百姓的获得感、幸福感和安全感，这是海口“双创”的政务目标。海口市提出了“大海胸襟”“椰树风骨”“三角梅品格”的“双创”工作品质，其实就是诠释了海口是一座包容性强、坚韧、毅力又有温度和色彩的城市。这就要求海口的“双创”工作重点倾向于弱势群体，帮助弱势群体共享城市建设和治理成果。“双创”工作开展了十八个专项整治，针对城市中各类弱势群体，海口市作了统筹考虑和政策性倾斜。比如，打造15分钟便民生活圈及特色餐饮美食街，各区政府充分考虑到各区附近的流动摊贩基本上属于困难群体、残障人群或下岗工人，在美食街预留了部分档口给这些弱势群体，经过劳动部门的专业培训后实现他们再就业。据统计，双创工作实现了弱势群体近3000人再就业，共享城市治理成果。

3.4 建立和完善多元参与式治理的运行机制

海口“双创”按照十八届三中全会加强和创新社会治理的要求不仅建立了城市治理机构，也建立和完善了“党政主导、多元整合、整体联动、跨界协同”的多元参与式治理运行机制，提高了双创工作的务实性和持续性。

（1）党政主导—— 议程设置、过程引导和机制保障。

党委政府是“双创”工作的核心政策主体，也是海口城市公共资源的主要配置者，它们的治理理念和创新意愿直接决定了城市治理的议程设置。海口市考虑到把“双创”作为深入推进国际旅游岛建设的突破口，作为深化城市管理体制改革提升城市竞争力的牵引，作为转干部作风的牛鼻子等，为了落实省委省政府要求像绣花一样对海口进行精细化管理，于是市委市政府把“双创”作为创新城市治理纳入到了党委政府的中心工作，科学合理细致的设置了“双创”这一议题，发挥在“双创”过程中党政统筹、引导、协调的功能，建立了强有力的工作机构、落实主体责任机制、考核评价奖惩机制、财力保障机制和社会参与机制，以确实各个项目能够顺利推进完成

（2）多元整合—— 构建开放性的治理结构。

海口“双创”是在市委市政府的主导下开展的，同时也充分吸纳了其他社会主体的参与，增强了“双创”的开放性、参与性和社会协同。海口“双创”除了市委市政府及各市直机关外，还包括社区、市场主体（各企业、经营组织）、社会组织、驻地部队和广大市民。

（3）整体联动—— 提高治理行动效能。

海口市通过积极主动培育社会组织（培育成立了海口市志愿服务联合会）和开放性的治理结构，吸纳了多元治理主体，整合了治理资源，有力推进了“双创”工作的开展。比如“公安+城管+N”执法模式，实现了行政处罚到刑事处罚的无缝对接，近5年来海口市的“两抢”案件、街面打架斗殴案件首次出现了拐点，社会治安持续向好。特别台风过后的垃圾清扫、卫生防疫、生产生活恢复工作中最能体现社会联动。

（4）跨界协同—— 不断培育民主治理机制。

海口“雙创”建立了开放性治理机构，培育并吸纳了多元治理主体，建立和完善了参与式治理机制，搭建了各主体间跨界协同的有效载体，为多元主体间（党政、企业、社区、社会组织、市民、媒体等）开展广泛的平等对话、沟通、协商、合作打下了坚实的民主化治理基础，提高了社会各界的参与意识、合作意识和协商意识。

3.5 不断探索和创新城市治理手段

在特殊情况下，技术手段比制度更为重要。海口市通过“双创”，整合治理资源，进行跨界联动，共同改善城市面貌、提升城市品位，提高城市竞争力。整合各种治理资源，除了依靠组织创新之外，就是进行技术创新。海口市“双创”工作的创新治理手段体现在以下几方面。

（1）行政性手段。“双创”工作是海口市在实行片区网格化管理的基础上举全市之力开展的一项复杂性、系统性工程。海口市实行网格化管理，创新行政性手段，向基层下放管理权限，使得管理重点下移，人、事、物权等管理资源下沉，管理触角向基层延伸。这是“双创”工作取得圆满成功的一项制度内技术性手段。

（2）法律手段。海口市适时出台和完善相关法律，让双创执法者有法可依。比如海口市人大出台了《海口市城市管理综合行政执法条例》《海口市关于深入开展全民公益活动的决定》等。

（3）制度性手段。海口市政府常委会议审议通过了并实施《海口市个人信用信息征集和使用管理办法》《海口市诚信“红黑名单”发布和奖惩管理办法》等，规范了企业、社会组织和市民的社会行为。

（4）创新和利用网络技术。利用互联网、网络遥感技术搭建城市管理综合指挥、调度和协调平台，推出了“诚信海口”“公益海口”和“海口城市管家”等网络互动平台，为双创提供了整合治理资源的技术性手段。

参考文献

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