南京市0—3岁婴幼儿托育服务体系建设

2018-09-10冯解忧许巧年

中共南京市委党校学报 2018年4期

冯解忧许巧年

[摘要]本文从政府和市场两方面入手，一方面总结南京市政府近年来针对0-3岁婴幼儿托育服务的政策演变及其存在的问题；另一方面分析南京市0-3岁托幼服务机构的市场发展情况及其面临的困境。以此来探讨南京市0-3岁婴幼儿托育服务中政府与市场各自的作用及相互的关系。为南京市婴幼儿托育服务体系的建设和实施提供理论和实践指导。同时也为全国其他地区的婴幼儿托育服务的发展提供一定的参考。

[关键词]南京市；0-3岁婴幼儿托育服务；经验

[中图分类号]G913 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2018）04-0100-07

党的十九大报告在保障和改善民生的蓝图中特别加入了“幼有所育”的新要求，这无论是对个人的成长，还是对国家和民族的未来，都有着重大的基础性意义。政府需要充分意识到“幼有所育”对家庭稳定、社会公平、以及国家未来生产力的重大作用。南京作为一座发达的东部地区特大城市，从2011年就启动了0-3岁婴幼儿的早期发展工作，属于全国最早开展0-3岁托育服务工作且政策规范较为完善的地区之一。同时，南京市托幼机构的市场也起步较早，机构类型相对比较全面。然而，起步早并不代表问题少，南京市托育服务的发展在摸着石头过河的过程中也出现了很多问题。其中最主要的问题是政府作用与市场发展的相对脱节。在此背景之下，本文希望从政府和市场两方面入手，一方面总结南京市政府近年来针对0-3岁婴幼儿托育服务的政策演变及其背后的理念；另一方面分析南京市0-3岁托幼服务机构的市场发展情况，尤其是市场对政府政策的反馈情况。以此来探讨南京市0-3岁婴幼儿托育服务中政府与市场各自的作用及相互的关系。为南京市婴幼儿托育服务体系的建设和实施提供理论和实践指导。同时也为全国其他地区的婴幼儿托育服务的发展提供一定的参考。

一、发展0-3岁婴幼儿托育服务的背景与意义

（一）托育服务体系的建设能够为城市发展提供可持续性的人力资源供给

城市的发展有赖于人口红利的支撑，南京自20世纪90年代起开始进入人口红利期，也由此为南京经济的持续高增长提供了有利的人口条件，但随着中国人口红利期走过鼎盛进入收敛阶段，南京也不得不面对人口红利消退的挑战。人口红利的增加依靠两方面的因素，一是提高生育率，即人口的自然增长；二是吸引更多的流入人口，即人口的机械增长。而构建完善的0-3岁托育服务体系对提高这两方面因素都能起到明显的激励作用。一方面是减轻家庭养育负担，由此刺激人口出生率上升，另一方面是以完善的婴幼儿和家庭社会服务功能，吸引更多中青年人口来南京工作生活，以此增加南京的人力资源，尤其是高端人力资源的供给。由此实现在后人口转变的背景下延续南京经济社会的持续发展。

（二）托育服务体系的建设是解开全面两孩政策桎梏的关键一步

全面两孩政策实施已满两年，然而相关配套措施却跟进迟缓，成为政策实施的最大桎梏，其中“孩子无人照顾”是女性放弃生育的最主要因素。据统计，全面两孩政策实施以后，南京市每年新出生婴儿将达到8.5-10万（根据南京市统计年鉴公布数据推测），其中二胎占比约30%，全市每年将有25万左右的0-3岁婴幼儿的保有量，由此产生极其旺盛的托育需求，这不仅会给拥有婴幼儿的家庭提出更多的问题，也会给政府的公共服务带来了巨大的挑战。中国目前0-3岁的婴幼儿能享受托育服务的仅为4%，远低于发达国家50%的托育率（李沛霖，王晖，2017），绝大多数婴幼儿只能由家庭自行照顾。托育服务的供给长期处于“政府缺位、市场失灵、社会失职、家负全责”的失衡状态（杨菊华，2016）。十九大报告将“幼有所育”新列入了保障和改善民生的重要组成部分，重新确认了婴幼儿保育从“私领域”向“公领域”的发展方向，及构建主体多元、性质多样、服务灵活的托育服务体系的必要性。可以说，0-3岁婴幼儿托育的发展滞后正成为全面两孩政策实施的关键一步，其政策的完善将会为全面二孩政策的实施及人口的长期均衡发展铺平道路。

（三）托育服务体系的完善是维护教育和社会公平性的重要一环

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，而教育公平是实现社会公平的“最伟大的工具”。尤其是托育，更是对婴幼儿、家庭以及国家未来生产力具有的重大影响。大部分发达国家普遍强调托育和保育在社会发展中的战略地位，加大对托育和保育的监管，将婴幼儿保育纳入到政府公共服务体系之中。婴幼儿保育的责任归属不仅要从私域转到公领域，也要从家长责任转换为公民权利。整体来看，南京市0-3岁婴幼儿保育责任依然主要由家庭承担，这种以家庭为中心的婴幼儿保育方式与长期以来我国视婴幼儿保育为家庭内部的责任有关。在此情况下，大部分婴幼儿处于散养状态，家庭成为其生活、成长、学习的主要场所，既不利于婴幼儿的早期发展，也给拥有婴幼儿的家庭成员带来了极大的负担。首先，散养式的家庭抚养缺乏科学的指导，不利于婴幼儿的科学养育，并且会造成婴幼儿保育条件的差异化，违背教育的公平性原则；其次，隔代抚养对于承担养育任务的老年人而言，容易加剧其健康上的负担。这种负担既有身体上的还有精神上的；第三，婴幼儿保育责任的家庭化容易造成女性职业上的中断。这些情况都会造成教育和社会不公平性的进一步加剧，政府必须意识到托育服务体系对于整个社会发展的重要性。

（四）托育服务的政府作用滞后于市场发展，面临双重困难

建国后，我国婴幼儿照护曾经历了家庭化-福利化-再家庭化的变迁历程。80年代中期开始的经济体制改革使婴幼儿照护服务急速萎缩，并带来了诸多社会影响：社会不平等和性别分化加剧，女性被迫退出劳动力市场，生育意愿更是受到了一定程度的限制（陈云凡，2012）。2016年，随着全面两孩政策的正式实施，儿童养育和照料的社会化呼声愈加高涨，并迅速成为一个广受关注的热点话题。由于托育服務需求巨大，在政府还未对该类服务有所反应之前，各类私立机构就已经先于政府开始试水这个需求庞大的市场。但是，囿于政府支持和相关规定的短缺，0-3岁婴幼儿托育服务的供给总量严重不足、结构严重失衡、制度严重缺失、市场混乱、服务质量无保障（机构数量、办学体制、政府/社会/市场机制），供需矛盾极为突出。在此情况下，政府对0-3岁婴幼儿托育服务的重新关注具有了两个先天的困难，一是研究起步太晚，基础数据短缺，可借鉴经验研究不足，政策法规尚不明确等，需要大量的基础性调研，如有效性需求的调查与预测。二是现有服务提供方式发展混乱，政府需要对已有市场进行整合与再利用，这些都需要深入且广泛的调查和探索。

二、已有研究和理论基础

（一）已有研究

0-3岁儿童托育在我国研究起步很晚，直到全面两孩政策开始实施才引起越来越多学者的关注。目前来看，主要集中在以下几个方面：

首先，是国内儿童托育服务的历史嬗变：新中国成立以后，我国儿童托育服务经历了家庭化-福利化-再家庭化的变迁历程。建国初期，我国就开始在全国逐步建立起一个惠及广大劳动者的公共托育系统（金一虹，2013）。80年代中期开始的经济体制改革使儿童托育服务走向市场化，由此导致儿童照护公共服务严重萎缩，社会不平等和性别分化加剧，促使女性退出劳动力市场，更在一定程度上限制了人们的生育意愿（陈云凡，2012）。其次，是国内托育服务的社会需求和市场现状：国内目前的0-3岁的儿童养育和照料，绝大多数由家庭自己承担，近80%的婴幼儿主要由祖辈参与日间看护。但是，随着人口老龄化程度的加深，延迟退休政策的出台，隔代照料将面临更大困难；由政府、单位和街道举办的托儿所已销声匿迹，市场化托育机构极度混乱，收费标准超过普通家庭的承受范围（和建花，2013）。现有的国家针对0-3岁婴幼儿早期发展的政策片面强调教育功能，忽视托育作为公共服务的性质和功能（唐淑，2009）。第三，是儿童托育与全面两孩政策：2016年开始实施的全面两孩政策强化了托育服务要求，现有的家庭照料模式已难以为继。托育服务供给长期处于“政府缺位、市场失灵、社会失职、家负全责”的失衡状态，既抑制了女性的二孩生育行为，也影响了她们的就业发展。需要尽快建立托育服务体系，成为提升家庭长期发展能力的重要推手（杨菊华，2017）。在服務形式上，有降低幼儿园接受年龄、社区托育、企业托育，甚至家庭式托育等多种形式的探讨（刘中一，2017）。第四，是国外先进经验的介绍及对中国的启示：大多数发达国家重视儿童照看系统的建设，从法律法规的制定（董素芳，2013），专项经费的投入、督导评估机制和激励机制的完善（张晶，2014），参与主体和机构设置的多元化等方面（代敏，2013），建立了完整、可操作的儿童保育体系。尤其值得关注的是，很多发达国家正在重视通过扩大公共托幼机构的供给来缓解父母在职业与家庭生活关系的矛盾。总体来看，目前国内对0-3岁儿童托育的研究由于起步晚，基础薄，很难做到深入全面、且具有政策指导性和可操作性。尤其是由于基础数据的缺失，实际需求的不明确，使很多研究都如空中楼阁，缺少支撑。在此情况之下，扎实的小的经验性研究能够提供更多的研究基础。

（二）理论基础

儿童托育作为一个公共服务领域的概念，具有以下理论基础：

1. 人口红利理论。所谓“人口红利”，是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，抚养率比较低，为经济发展创造了有利的人口条件，整个国家的经济呈高储蓄、高投资和高增长的局面，成为经济增长的有力助推剂。中国由于快速的人口转变，其劳动年龄人口占总人口的比重正在逐年下降，而老年抚养比则在逐年上升。“人口红利”减少，将由劳动力要素供给及与此相关的社会储蓄和资本积累两方面，制约经济未来的增长。因此我国提出要从人口资源大国向人口资源强国转变的发展方向，同时也是希望将人口红利从“规模结构红利”向“素质质量红利”转变，提高人口红利的“素质质量红利”主要依靠的是对劳动力的教育。0-3岁作为人的认知能力发育最为关键的时期，对劳动力的素质养成具有十分重要的作用，因此，国家需要对0-3岁人口给予更多的早期发展投资，以此提升我国未来的人口红利。

2. 经济学视角的市场失灵理论。所谓的市场失灵现象是指：由于垄断、外部性、公共物品、信息不对称等原因，导致资源配置不能达到最优，即资源配置处于低效率或无效率的状态。市场失灵的实质是价格机制对某些问题无能为力，表现出一定的局限性。教育市场中的市场失灵现象则是指市场无法有效的分配商品和劳务的情况，即在教育市场中，市场无法有效的分配教育相关商品和教师资源的情况。0-3岁儿童托育服务从90年代初期开始走向市场化，原有的目的是去单位福利化，解决托育机构专业性不足、工作效率低下等问题。但在实际的市场化过程中，托育机构却出现了出多问题，如行业极度萎缩、质量参差不齐、收费高昂、缺乏监管等。可以发现，0-3岁托育服务的市场失灵现象的原因主要包括以下方面：①市场经济体制需求的新的计划体制还未形成；②在资源配置上，市场的基础作用和国家计划指导作用未能很好发挥，二者有机结合还未形成；③在计划管理上，实施计划调控的物质手段乏力，计划的法制化建设滞后；④在新的宏观调控体系中，计划、金融、财政等宏观调控部门之间相互配合的机制尚未形成，既影响计划制定和实施的统一性和有效性，又妨碍宏观调控整体功能的发挥。市场不完全导致市场调节力量薄弱或调节范围狭小，需要国家公权力予以协调。

3. 新福利主义视角下的“向儿童投资”理论。20世纪90年代起，由于新自由主义提出的福利“收缩”和“削减”并未解决经济和社会政策之间的协调问题，反而扩大了贫富差距，加剧了社会矛盾，在此背景下，向儿童投资成为面向未来人力资本建设的新的保障，同时还能兼顾促进家庭福利、提升女性地位、减少贫困等诸多好处。将0-3岁儿童托育作为社会福利的一个重要组成部分，首先能够带来儿童发展的机会均等，尤其是对于贫困儿童，投资于0-3岁儿童的社会福利，出生时就建立起预防性的资产，能够显著阻止贫困的代际传递，并保障其成年后的自由选择和发展机会。其次，对于父母而言，提高0-3岁儿童的社会福利也能够为在职的父母提供工作-生活平衡的机会，从而形成政府对家庭的支持，既保障了家庭的责任，又缓解了家庭的照顾压力，同时还激发了父母在工作中的积极性和创造力。从而达到家庭、企业和国家的三方共赢。

三、南京市0-3岁婴幼儿托育服务政策演变及问题

南京市从2011年开始启动0-3岁婴幼儿的早期发展工作，由中共南京市委发布《南京市人民政府关于进一步加强人口服务管理工作的意见》，其中提到：人口和计划生育委员会要切实负担起0-3岁儿童早期发展与教育等职能；建立0-3岁儿童早期发展示范基地，探索以民营早教机构为主渠道、公共服务为补充的多元化指导服务体系。同时批示公办幼儿园取消小托班，以保障3-6岁适龄儿童的幼儿教育。该决定的意义在于明确了0-3岁婴幼儿的发展工作从教育部门移交到计生部门，并禁止公办幼儿园承担托育服务（尽管有此规定，极少数公办幼儿园依然保留了两岁半到三岁的托班），从而为民营托育机构的大力发展提供了良好机遇。

2012年南京市出台了《市政府办公厅关于推进南京市0-3岁婴幼儿早期发展工作的意见》，提出积极探索和构建覆盖城乡的0-3岁婴幼儿早期发展服务体系，建立“政府指导、部门监管、市场运作、社区组织、家庭参与”的0-3岁婴幼儿早期发展工作机制，探索建立以民营早期发展机构为主渠道、公共服务为补充的多元化指导服务体系。该意见是对2011年《意见》的继承和深化，制定了相关工作机制，继续强调了0-3岁婴幼儿早期发展的市场化道路，也明确了政府在其中所起的指导和监管作用。在此基础上，南京市成立了分管副市長任组长，由17个部门组成的0-3岁婴幼儿早期发展协调小组及联席审查制度。

2014年南京市政府连续发布了《南京市0-3岁婴幼儿早期发展均等化促进工程实施办法》、《南京市0-3岁婴幼儿保育机构资质评估实施办法（试行）》、《南京市0-3岁婴幼儿保育机构设置基本标准（试行）》，正式确定了0-3岁婴幼儿托育机构的设置标准。为鼓励机构，由市委市政府出资2000万，设立“0-3岁婴幼儿早期发展均等化促进工程”奖补资金，并对审查合格的机构根据规模一次性奖励3-20万元。至此，南京市0-3岁婴幼儿托育机构有了正式的设置标准。以此标准，南京市卫计委曾在2015年对全市范围内的托育机构进行了一次大排查，检查结果发现，符合标准的机构数量不足10%。九成以上的机构为无资质机构，市场混乱程度高，《机构设置标准》执行度低，一方面，机构认为政府要求过高，无法达到，另一方面，主管部门卫计委认为，针对违法办园，自己只有监督权而没有执法权，再加上托育服务涉及工商、民政、食药监、消防等多部门合作，协调起来难度颇大，因此即使有相关规定也难以对市场进行监管。

2017年南京市政府发布了《南京市0-3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划（2017-2020年）》，提出探索建立理念领先、特色鲜明的婴幼儿早期发展服务管理模式，完善家庭、社区、机构“三位一体”的服务网络，促进育儿园、亲子园及看护点的规范发展，努力以多元服务满足城乡家庭的不同需求。更好地促进0-3岁婴幼儿托育机构规范发展，立足以评促建，以评促优的宗旨，鼓励社会机构提升办园能力和水平。该计划的颁布改变了过去较为僵硬的管理理念，增加了政府对机构的评估和鼓励方法，以正向激励的方式促进机构发展，同时强调服务的多元化，对家庭需求进行细化，既避免了过去的一刀切式的机构设置标准，也为托育服务本身的创新发展提供了良好的环境。

在市政府政策的鼓励之下，南京市各区县也开始探索适合自身特点的0-3岁婴幼儿托育服务的模式。其中栖霞区委区政府探索建立的“校府联动”机制，充分利用区域高校学前教育资源，制定托育机构等级标准，实施星级评估试点工作，构建以区指导中心为辐射的“1+1+N”育联体模式。积极探索政府购买普惠性体验式教养服务，建成“规范化、多层次、多样化、可选择”的托育服务格局。其于2018年5月出台的《栖霞区0-3岁托育机构等级管理评估标准及评估细则》从办园条件、教养队伍、保教水平、安全卫生和管理绩效5大类评估指标，37条评估要点及标准，145条具体评分细则，对社会较为关注的0-3岁托育机构的场地、设施、师资、卫生、消防安全等明确了建设标准和要求。后经学前教育、儿童保健、儿童心理学等多领域的专家论证，该细则成为全国首部较为科学的0-3岁婴幼儿托育机构的等级评估标准，以此起到引导和支持社会力量兴办早期发展机构，推进全区0-3岁婴幼儿早期发展的科学化、专业化和规范化发展。

从政策演变的过程来看，南京市的0-3岁婴幼儿托育服务的政策体系还是比较明晰的，具有较为完整的连续性，政策提出伊始就明确了责任主体，并很快确立相关工作机制，制定机构设置标准。总体来看，南京市0-3岁儿童托育服务的政策一直都在有序推进，各级政府对此项工作重视程度也很高。但是问题在于：首先，政策的制定还需更加全面切实的调研支撑，对政策涉及的各方主体（家庭、机构和政府）的真实情况还需要更加深入的了解，信息掌握的不足很容易导致出台的政策相对较空，与实际情况有脱节之处。尤其是对托育服务各方主体的需求和利益考虑不够全面，难以获得各方主体的支持；其次，0-3岁托育服务需要卫计、工商、民政、教育、质监、环保、消防等多部门协作，但除了作为主管部门的卫计委，其他部门对于自己在0-3岁儿童托育方面的职责并不是特别清楚，虽然有17个部门的协调小组，但没有建立具体的协作机制，从而使0-3儿童托育工作成了卫计委的单打独斗；第三，卫计委本身在执行政策的过程中也存在诸多困难，只有监督权，没有执法权，缺乏国家层面的法律法规支持，也缺乏相关财政支持，工作只能口头警告，对机构没有威慑力，政策执行困难重重；第四，现有的政策“以市场为主，政府引导”将更多的责任推给了市场，政府承担的过少。政府给市场的财政方面的支持微乎其微，政策方面的支持也缺乏激励，导致市场没有规范发展的动力。由于公立机构被禁止承担托育服务，政府对于0-3儿童托育从参与者变成了监管者。而托育服务本身带有很强的公共服务性质，完全交给市场发展具有诸多弊病，政府需要更多地承担起托育服务中的参与责任。

四、南京市0-3岁儿童托育市场的发展状况与困境

南京市曾于2011年、2013年和2016年发布过《南京市0-3岁婴幼儿早期发展情况调研报告》，并于2015年7月对全市范围内的0-3岁婴幼儿保育机构进行过一次摸底排查。但是，由于0-3岁托育市场极度混乱，每次调查都很难覆盖所有机构，尤其是无资质机构（“黑园”）。而根据卫计委工作人员的推测，目前全市0-3岁托育机构中无资质机构占全部机构90%左右，而且绝大多数无资质机构不愿意被调查发现，因此调查所得的数据中只能覆盖所有有资质机构和一小部分的无资质机构。

从2013年的数据来看，全市0-3岁托育机构共268家，其中公办机构61家，民办机构207家[18]。该数据丢失了大量的无资质机构，如果按照90%无资质的比例推算，全市无资质机构数量应该在2000家以上。而在有资质的机构中，民办和公办的占比接近8：2。民办机构数量远超公办机构数量。同年，南京市还对托育市场进行了一次清理整顿，将部分不合规范的机构关停或自动退出。从招生情况来看，符合资质的机构共招收8731名0-3岁儿童，而当年全市0-3岁的儿童数量约为18.78万，进入有资质托育机构的0-3岁儿童不足5%，其中，进入公办机构的为15.4%，进入民办有资质机构的为84.6%。如果按照清理整顿之前的2011年的数据，进入托育机构的婴幼儿数量应在13%以上，也就是说，在进入托育机构的儿童中，60%以上的婴幼儿进入的是无资质机构，仅有不足40%的婴幼儿进入有资质机构。

有资质机构需要严格按照《南京市0-3岁婴幼儿保育机构设置基本标准》设置，其在办园条件、教养队伍、保教水平、安全卫生和管理责任等方面具有相应的保障。但获得资质的过程十分复杂，机构需要先在工商或民政部门注册取得执照，然后需要到卫计委进行登记备案，此外还需要取得卫生、食药监、消防、物价、住建等多个部门的许可之后才能得到营业许可证。其取证过程十分严苛，难度远高于其他行业。因此，能获得资质的机构少之又少。面对庞大的市场需求，大量无资质机构开始出現。绝大多数无资质机构完全以盈利为导向，存在很大的安全隐患。但也有一部分无资质机构确实愿意发展婴幼儿托育事业，但限于某一方面的条件无法取得资质，例如一些由企业发起的托育机构，由于位于企业园区，在场地性质上先天无法获得批准，虽然其在教育理念和办学形式上具有诸多特色，依然被列为无资质机构。

从机构类型来看，南京市将0-3岁婴幼儿保育机构分为育儿园、亲子园和看护点三种类型。其中育儿园是指为0-3岁婴幼儿提供全日/半日制保育服务的机构；亲子园是指为0-3岁婴幼儿提供计时制保育服务的机构；看护点是指为0-3岁婴幼儿提供看护服务的机构。从市场情况来看，目前以育儿园和亲子园为主，看护点较少。从构建主体来看，极少数托育机构是由公立幼儿园主办，位于公立幼儿园内部；绝大多数都是由民办机构主办，多位于人口集中的小区附近；还有一部分由企业主办，设置在企业园区内。可以发现，南京市托育机构基本实现了构建主体多元，性质多样，服务灵活的特点。

然而，目前保育机构的市场发展也面临一些困境：首先，保育机构的高度市场化使无资质机构泛滥，不仅安全隐患巨大，还为政府对整个市场的监管提出了巨大考验。黑园的泛滥主要来源于市场的供需失衡和托育服务体系的不完善。政府对保育机构的设置标准过于死板，而没有考虑托育服务需求的多元性，需要对各种需求进行方案整合。其次，现有的托育机构对0-3岁儿童的托育服务重点不明确，按幼儿园的教养方式进行托育。实际上，0-3岁，尤其是2岁以内的婴幼儿，照护大于教育，过早的知识教育并不适用于该年龄段的婴幼儿，需要更科学的针对该年龄段的婴幼儿制定托育方法。第三，托育机构的教师质量参差不齐，尤其是公办机构和民办机构差异较大，公办机构的教师有事业编制和明确的职业发展路径，在工资收入及社会保障上也有一定的优势。而民办机构的教师则缺乏这种优势，由此导致人员流动频繁，机构稳定性较差。此外，目前我国还没有专门针对0-3岁婴幼儿托育的师资认证，虽然有育婴师的资格认定，但其在照护和教育的专业技能上不足，还需要更加专业的师资队伍。第四，大部分托育机构本质上属于盈利机构，逐利是其本性。而托育服务行业前期投入高，营运成本高，费用回收慢，投入产出比低。这种行业经营的性质如果没有政府的大力支持，很容易经营不善甚至倒闭。因此，政府需要对托育机构给予一定的支持，鼓励更多的资本进入托育服务，使托育服务的行业发展更加顺畅。

五、对策建议

第一，需要对0-3岁婴幼儿托育进行更加深入和全面的科学调研。尤其是有效需求的调查和预测，财政投入的科学预计，从研究倡导向公共政策的转换方法，甚至0-3岁婴幼儿教养的科学依据。有太多基础性的调查研究需要去做，这既是现在0-3岁托育工作的重点，也是工作的难点，没有基础性调研，现有的调查和政策的制定就只能建立在空口无凭的基础之上，对决策的科学性产生极大的影响。

第二，构建全覆盖、多元化的托育服务公共服务体系。既要在数量上，也要在质量上满足家庭对0-3岁婴幼儿托育的服务需求。一是稳步扩大0-3岁婴幼儿托育服务机构数量；二是加快提升0-3岁婴幼儿托育服务质量。从横向上解决幼有所育的全覆盖和公平性的问题，从纵向上解决提升服务质量和提高群众满意度的问题。制定更加灵活的婴幼儿保育系统，充分开发家庭、社区、企业、幼儿园、机构等各方主体的服务提供能力，通过提供补贴、减免税收、提供场地等各种方式鼓励各类主体进入托育服务，为家长提供就近便捷、安全、科学、有品质的家庭托育服务体系。

第三，加强相关法律法规建设，建立完善多部门合作机制。虽然南京市政府在0-3岁婴幼儿托育服务方面已经出台了诸多管理办法，但囿于没有国家层面的相关法律，很多管理办法没有落地的法律依据。作为主管部门，卫计委本身没有执法权，只有监督权，需要多部门的协作。而在实际工作中，各部门责任不清，互相推诿，怕担责任。因此，0-3岁的托育服务需要国家层面出台相关法律，完善顶层设计。同时，也需要建立各级政府的多部门的合作机制，明确各部门的责任和分工，继续完善现有的联席审查制度。

第四，增加财政资金投入，制定更加合理的财政支持计划。目前南京市每年用于0-3岁婴幼儿托育服务的专项资金仅为2000万，仅占GDP总量的0.0017%，距离发达国家1%的投入水平十分遥远。在资金的使用方面，仅用于婴幼儿早期发展的惠民性亲子教育，以及对部分符合资质的机构进行奖励性补贴，对于需要托育服务的家庭和绝大多数其他机构没有任何资金上的支持。政府的财政投入，一方面，由于托育服务行业具有很大的非盈利属性，政府需要要对整个行业的发展进行财政上的支持。另一方面，托育服务涉及整个社会的公平性问题，并且具有一定的福利属性，因此也需要对0-3岁婴幼儿的家庭提供的必要的托育补助。

第五，理顺政府、市场和家庭三者之间的责任和关系。0-3岁的儿童托育涉及家庭、市场和政府三个方面的主体，每一方都需要承担相应的责任。家庭作为托育服务的需求方，通过市场获得孩子的托育服务；同时，政府或企业应当为家庭提供托育服务的社会/企业福利，帮助家庭分担婴幼儿的养育责任。政府和市场的关系中，市场作为托育服务的提供方，需要接受政府的引导和监管。而政府通过奖励补助、减免税收、提供场地、购买服务等方式来支持机构的发展，减轻机构的运营压力，帮助行业不断发展成熟。此外，政府还应当承担起机构师资的培养和监管，探索师资的职业化培训体系，提高从业人员的待遇，促进从业人员的长期稳定发展。

注释：

①数据来源于《南京市0-3岁婴幼儿早期发展情况调研报告（2013）》

参考文献：

[1]陈云凡.中国儿童福利供给中的政府与家庭行为分析[M].湖南人民出版社，2012.

[2]张亮.中国儿童照顾政策研究：基于性别、家庭和国家的视角[M].上海人民出版社，2016.

[3]和建花，蒋永萍.从社会性别视角看育儿与妇女的职业发展——基于对意向幼儿父母问卷调查的分析[J].山东女子学院学报，2012，（4）.

[4]张樨樨，生光旭.全面两孩政策背景下的城镇女性劳动参与：理论、市政与政策框架[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2017，（7）.

[5]丁学娜.中国企业职业福利发展研究[J].浙江学刊，2016，（5）.

[6]陈云凡.中国儿童福利供给中的政府与家庭行为分析[M].湖南人民出版社，2012.

[7]黄桂霞.生育支持对女性职业中断的缓冲作用——以第三期中国妇女社会地位调查为基础[J].妇女研究论丛，2014，（7）.

[8]和建花.部分发达国家幼儿照看和教育体质及其新政策概述[J].學前教育研究，2007，（7）.

[9]和建花，蒋永萍.从支持妇女平衡家庭工作视角看中国托幼政策及现状[J].学前教育研究，2008，（8）.