政府在公共治理中的现代化变革及启示

刘玉东

[摘 要]改革开放以来政府在公共治理体系中“被依附”的角色特征日益淡化，引导多元合作的角色特征日益突出，党组织的社会功能也在公共治理活动中得到强化，从而彰显了国家治理的现代化变革方向。在这种变革趋势下政府的公共治理绩效应以实现公益最大化为最重要的衡量标准，政府应根据公共治理需求推动建立多元合作的公共治理体系，党组织也应充分利用政府职能转型后的社会空间加强基层的组织建设。

[关键词]政府；治理；党组织；现代化

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2018）04-0082-06

随着全面深化改革的持续推进，公共治理关系从原来政府行政化的管理方式为基本特征，变成了政府和社会合作共治的局面，社会主体在公共治理中的作用日益增强。政府在公共治理中的变革，带动了整个公共治理关系的转变，部分政府职能转移给社会组织，政府对社会主体的管理也越来越多地表现为制定政策和制度来规范治理活动，同时基层党组织建设的社会基础和参与公共治理的方式也面临新的机遇和挑战。这就要求我们全面系统地认识政府在公共治理中的现代化变革问题。

一、改革开放以来政府在公共治理体系中的变化

林南在分析个体或组织在组织网络中的地位时指出，一个宏观的组织体系是由一系列的“位置”组成并体现为金字塔形的结构，离高位越近的人越具有优势——“位置越高，人数越少；位置越高，在体系中的视野越开阔”。[1]政府在整個公共治理的组织体系中无疑处在“金字塔”的高位上，是公共治理组织及功能建构的重要内容。经济、社会的发展和城市化进程给公共治理体系带来的变革，不仅体现在社会层面上，也带动了政府职能的转变。虽然近年来社会的自主意识日渐成型、社会组织发展迅速，但公民意识相对而言还比较薄弱，社会组织发展也不够完备，要实现有效的公共治理，必须借助政府的权威性和强大的组织能力。政府也在这个过程中实现了治理角色、方式和职能上的变革。

1. 政府在公共治理体系中“被依附”的角色特征日益淡化。在公共治理组织体系的变革中，政府依旧是重要的治理主体，但治理中被各方“依附”的角色特征日益淡化。这种角色转变从根本上讲还是政府为适应经济社会条件的现代化转型而做出的适应性变革。

在计划体制下，社会组织依附于政府不仅是其身份的合法性和管理权力需要得到政府的认同，更重要的是公共治理活动所必需的治理资源只能依靠政府予以配置。在街居制的公共治理组织关系中，地方政府或作为其派出机构的街道办事处实现对公共治理的资源配置；在单位制的公共治理的组织关系中，虽然表面上看是单位这一组织形式配置社会治理资源，但单位又是以公有制为基础，以劳动人事计划为人事管理依据的国有组织，因此从广义上讲，也是与街道办事处一样都归属于政府。所以在计划经济时代，公共治理活动只能依靠政府维持，公共治理组织体系建设关注的也是自上而下的等级性的组织系统，社会内生的组织都被统筹在等级性的体系结构内，居委会是政府在城市基层贯彻其意志的具体执行者，在整个社会治理过程中政府是一种“被依附”的角色。

改革开放后，政府出现了重视合作治理的变革趋势，成为社会组织的扶持者，助推了社会组织自主治理能力的成长。这个转变主要是通过创新规则让渡治理权来实现的。十六届四中全会的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对这种政策导向有一个集中的概括，指出建立和谐社会要实现“健全社会组织，增强服务社会功能”，“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”等目标。为了实现这些目标，党和政府还出台了更为具体的改革措施和规范来推动社会组织的建设，扩大社会组织的自由度。比如2013年2月底，十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》规定，“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”[2]这些制度创新为公共治理组织体系中的社会组织的成长，提供了良好的制度条件。

市场体制下的经济社会条件为社会组织的成长提供了良好的条件，社会组织也在政府的扶持和引导下，实现了自主能力在质上的突破。比照2013年政策调整后的当年数据来说明这个问题：至2013年底全国共有社会组织54.7万个，从业人员636.6万人，固定资产达1496.6亿元。城镇社会中各类便民、利民服务网点35.9万个，社会志愿者组织12.8万个。[3]早前即使是在科学研究领域零星存在着的社会组织，也要挂靠政府部门，其他民间团体更是被改造吸纳进公共权力体系中，但新兴起的社会组织已经广泛地参与到教育、健康、社会福利等各个领域。这种趋势仍在持续强化，2017年8月民政府发布的2016年社会服务发展统计公报显示，截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%；全国共有社会团体33.6万个，比上年增长2.3%全国共有各类基金会5559个，比上年增长16.2%；全国共有民办非企业单位36.1万个，比上年增长9.7%。新兴的社会组织借助其自身的资源，相对独立自主地承接着政府转移的部分职能，其活动空间和活动能力得到极大的舒展。[4]由上可见，政府扶持社会组织的结果，是政府的一部分职能转移到了社会组织，社会组织的管理权限得以扩张，自主性得以不断增强，参与的领域也越来越广。

2. 政府在公共治理体系中引导多元合作的角色特征日益突出。政府逐步将社会事务的管理权交还给社会，也意味着行政管理不再是政府在社会履行职责的唯一方式。在很多情况下，政府不能命令其他社会主体该如何作为，而是要以参与者或者协调者的身份促进多元主体的合作治理。

在改革开放之前，行政是政府履职的基本方式，行政命令可以直接传达到社会治理的各个环节。社会组织对于政府而言就是延伸行政权力的中介组织，政府借助这些组织中介实现在城市基层社会的管理目标。此时，社会基本没有内生社会组织的空间，即便是出现了社会组织，也往往是在政府的组织和号召下成立的，就算偶有自发产生的特例，也需要得到政府的身份认证并得到政府支持才能够存在，而这种存在也是以被政府吸收进科层体系之中为条件。这期间居委会为代表的社会组织的工作职责，就是为政府分担日常行政任务。从民众的角度看，居委会等组织形式只是赋予“自治”的名义，形式意义大于实质意义。计划体制时代的社会治理说明，除非经济社会条件以及政府的政策导向发生改变，否则社会只能是由行政手段来管理的行政社会。

社会组织在公共治理体系中的崛起，决定了政府要从对社会实施单一的行政管理的工作方式，向引导多元主体实现“公共治理”的方式转变。随着市场经济的发展，公共治理体系走上了多元化、复杂化、社会化的趋势，政府和社会在社会治理组织体系中的定位也就随之逐步发生了改变：一方面，公共治理资源更加多样化，资源配置方式更加社会化，公民自主参与的动机和能力日益增强，社会内生组织的治理能力得到了发展。自主的社会组织甚至在某种程度上吸纳了过去街居制和单位制的部分职能，成为社会自主参与公共事务的载体。公共治理的主要内容也越来越多地关注公共产品和服务的多元化需求上来。一个以“创造美好生活”为标准的社会便凸显出来，成为承担公共治理任务的基本单元。另一方面，政府不再是公共治理唯一的中心，而变成了参与并引导多元合作的重要主体。在国家转型过程中，依靠政府决策和执行的公共治理无法继续为社会居民提供足够、多样的公用物品和公共服务。同时个体的流动性加大、差异性加强，街居制和单位制对个体的束缚性逐步减弱，而个体原来完全依附的科层组织管控能力不断下降。在这种情况下，政府的职责主要是提供制度保障，各个治理主体则在政府确定的政策框架之内来参与社会治理。比照2013年政策调整后当年的数据来说明这个问题：2013年政府共“查处社会组织违法违规案件3117起，其中取缔非法社会组织46起，行政处罚3071起”；[5]“2016年全年共查處社会组织违法违规案件2363起，其中取缔非法社会组织16起，行政处罚2347起。”[6]这说明政府不再是一个什么都管、什么都负责的保姆角色，而是一个掌握主导权的监管者角色。

由此可见，公共治理体系的变革过程，就是一个政府全能主义在基层逐步退却的过程，也是一个治理中心多元化的形成过程。在公共治理的多个中心里，政府的工作方式要从全能的管控者转变为多元合作的引导者和治理规则的维护者。

3. 政府治理角色的转变过程中党组织的社会功能不断强化。政党的功能有很多，包括“目标制定，利益表达，社会化和动员，精英的形成与遴选”[7]等内容，这些功能基本可以归结为两类功能，就是主要以执政者的身份与社会成员互动的政治功能和主要以社会组织身份与社会主体互动的社会功能。在传统的计划体制下，社会单一的结构特征决定了党委必然会以政治功能为主要方式，实现政治动员和社会整合，这种功能期许主要通过确保对行政体系的领导作用而得以实现。同时政府对基层的全方位的管控，也确保了社会组织能够认真贯彻推行党的路线方针政策。尤其在中国的计划体制时期，也正是刚刚建国需要在进一步巩固政权的基础上集中资源实现工业化快速发展的时期，公共管理的制度设计所追求的是建设一个既具备政治整合功能组织体系，同时还要能创造一个统一的生产生活的管理空间。党的组织机构主要建在政府等公共部门，并通过这些部门的行政权实现对基层的微观个体进行政治整合，进而最大限度地在基层社会实现生产资源的开发应用，实现恢复和发展生产的目的。所以不论是单位社会还是街居社会，本质上来讲都是以行政特征为主的社会。党委要实现自己的治理目标，就是直接使用行政权力将自身的意志传递到基层社会。

改革开放的大方向要求社会对个体的自主性具备更强的容纳度，行政社会的管理特征下降，促进并实现了政党的社会功能日益强化。原来承担党的基层整合基础的权力结构发生了深刻的变化，鉴于政府角色和功能的转变，党委不仅要适应政府治理职能转变带来的新问题，还要直接面对基层社会中已经觉醒的多中心治理力量。随着政府逐步把社会的职责转移到社会主体手中，在行政权力逐步退却的空间中出现了大量的社会内生组织。社会内生组织的逐步壮大，增加了党在基层实现统一领导的难度。另外，在政府职能转变过程中逐步形成的多中心治理主体，也使得党在过去依靠行政权力体系设立的垂直领导模式面临挑战。这就促进党组织挖掘自己的社会功能，通过“有人管事、有钱办事、有场所议事”的城市基层区域化党建，重构党的基层组织以实现对基层社会的整合。政党社会功能的强化也为政府职能的转变给予了有力的支持。

二、政府公共治理方式变革体现的现代化特征

政府现代化转型的本质，就是适应市场经济与政治民主的发展趋势，建立符合现代社会所追求的政府。这个转型在今天的中国集中体现为政府的权力应当“得到有效制约和监督”[8]；应当有利于“保证人民广泛参加国家治理和社会治理”[9]的；应当有利于“党的领导得到加强和改善”[10]的。目前的城市社会治理中的政府角色、职能和与执政党的关系，就体现了政府的这种现代化转型。

1. 民众在公共治理活动中对政府有更直接、更有力的监督和问责。政府的现代化首先表现在公共权力的运行方式和运行原则的现代化。中国是坚持人民主权原则的民主国家，“一切权力属于人民”。在普通公民没有办法广泛地直接行使公共权力的情况下，保障公民对政府常态化的监督和问责，则是人民主权原则的实现方式。公共治理体系中的变化体现了公民监督和问责政府能力的增强。

政府在公共治理中的角色从一个“家长式”的依靠者，向一个随时被监督和问责的“履职者”转变，是适应社会现代化转型的必然结果。在计划经济时代，居委会在政府权力的支持下对个体的进行集中组织，这不仅强化了个体对集体的高度依赖，同时也弱化了个体自主表达自身利益诉求的意识和能力，遵循惯性服从的习惯让公民意识不到对政府行为的监督和问责。改革开放之后的经济结构调整与城市化快速发展逐步瓦解了单位制，并给原有的街居制造成了很大的变革压力。当公民开始挣脱被告知、被说服、被教育的角色时，也就初步获得了依据自己获得的信息问责政府的能力。这时候公民越来越明确地认识到政府不再是一个“家长式”的依靠者，而更多的是一个规则的“看门人”或在规则约束下的履职者。在公民视政府履行治理责任为份内之责的情况下，公民对政府的认知和情感就发生了变化，监督和问责的主动性也就随之增强。在政府视履行治理责任为其应尽义务的情况下，政府接受民众监督和问责的意识也随之增强。

公共治理体系中的变化还体现为政府对民众的监督和问责渠道的建设。这从制度层面上更直接地体现了政府权力运行方式的现代化转变。改革开放后，政府更多地关注了民众的利益需求，并加快公民利益诉求平台的建设。一方面，政府主动建立居民监督和问责的渠道，强化行政系统服务民众的积极性和主动性。比如市民热线、社会管理服务信息化平台等。公民和社会组织在通过这些政府建立的渠道和平台提出的诉求时，不是单纯地以政府单向提供的信息为依据，而是根据自己的需求和判断提出质疑、要求，乃至在认为政府没有履行好职责的时候进行问责，督促政府积极地服务于民众。另一方面，民众的监督和问责也是信息双向沟通的过程，是政府依据民意推动规则创制的重要因素。公民和社会组织主动争取利益的活动并不仅是被动地服从政府制定的规则。政府在面对民众的诉求甚至问责时，如果发现已有的规范不足以支撑问题的解决，也会根据实际情况及时调整政策，以便更好地维护民众的利益，由此不断地推动着权力运行方式的现代化转型。

2. 民众在公共治理活动中与政府形成了更积极、更有效的互动合作。政府公共责任的定位具体体现在其职能设置上，政府的职能是“国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能”，[11]政府职能的现代化则关注的是政府职能本身的发展脉络与现代社会的发展趋向的一致性。具体而言，就是政府职权范围与职权责任更进一步出现有限性、一致性的现代政府特征，而将不在职权范围内的治理责任转移给合适的治理主体。当政府的角色从管控者转为服务者时，政府的职责和相应的功能便从原来的控制转为主导，社会治理主体的行为逻辑也就随之发生了变化。

在传统计划体制时代，公共治理的组织体系看似是由街居制和单位制搭建起来，但本质上都是政府管理的工作方式。管理的主体是政府，管理客体便是社会组织、公共资源与个人。这时所谓的社会组织也是贯彻执行行政权力意志的、被动接受指令的组织。政府垄断了公共治理资源的配置，并借助身份授予控制着社会层面组织的合法性，自然也就会采取“垄断管理权”的公共治理方式。垄断着社会层面的所有事务管理决策权与参与权，形成了一种全能型管理体系。

随着经济社会改革的深入发展，政府与社会组织之间的关系也从原来的依靠行政命令维系的纵向等级关系，转变为依靠契约交换维持的横向合作关系，政府在社会层面的治理方式也从“垄断式管理”方式转向了“主导式治理”的方式。市场化的经济社会转型使得公民逐步养成了个体权利意识，社会内部出现了不同利益群体的分化重组，这些新变化都给政府提出了越来越严峻的治理难题。在原来垄断式的管理方式下，政府财政开支日趋庞大、治理能力举步不前，面对不断出现的新问题急需政府转变职能、提高效率，因而政府开始收缩并转移社会领域中的直接责任。许多新兴的社会治理主体也开始在行政权力退却的领域中成长起来。这类主体表现出强大的治理优势和灵活度，能够满足公民参与社会生活方方面面的需求。新兴的社会治理主体既是政府职能转变的协助者，又是推动社会治理的主要参与者。政府既不能像对待下级行政机构那样纯粹依靠行政命令对其进行控制，也不能像对待私营企业借助市场规则任其自行运转，而是需要一种引导的方式促进社会治理主体有效参与社会治理。这就要求政府适应新的经济社会环境转变职能、提高效率，并对自身单一且有限的行政资源进行再优化的配置以实现服务型政府转变。在这一转变过程中，政府逐步从难以完全垄断或控制的社会领域中退出，将自身的部分职能转移给社会组织，强化社会组织在社會领域中的自我管理和协调功能。这种政府主导、社会组织参与的多中心治理方式，既能够让政府从琐碎的基层日常事务中解脱出来，还能降低政府行政成本、提高政府管理效率，并且又能有效利用社会自生组织的资源，强化社会自我管理、自我发展的能力。

3. 政府职能的退出为党组织深入社会、筑牢群众基础提供了新的社会条件。公共治理的组织体系的变革改变了政府的角色和工作方式，也改变了政府与党组织在社会中的治理责任和治理方式，从以往的“党政一体”的共同责任和履职方式，转向“党政分责”的治理方式。

在传统的社会治理的组织体系中，政府治理的组织形式呈现出“党政一体”、责任不分的治理特征。政府是管理城市社会的主体，共产党又是政府这个治理主体的领导者。政府治理角色与治理方式都与党组织在政府背后扮演的领导角色密不可分。党组织注重对社会内部进行统一整合以巩固执政基础，政府的管理行为则体现为贯彻执政党的意志，以实现政党加强执政基础与对社会基层的控制需求。如果说街居制和单位制是政府用来控制社会基层的方式，那么这两类制度形式也可以说是政党的意志借助政府传达到城市基层的制度载体。因此，政府管理社会的根本目的就在于将基层力量按照党的路线政策组织起来，以贯彻政党意志为政府履职的主导方向。

随着经济社会改革的深入发展，政府部分管理权从社会领域退出，党组织提高在基层社会的组织力的社会条件才真正形成。城市的改造和人口流动逐步瓦解了传统社会公共体系的统一性，社会成员长期固定在一个局限的生活空间，接受单一的行政化的管理方式变得越来越困难。原来那个封闭式管理的熟人社会，让位于能够提供满足公共物品多样化需求的陌生人社会，个体不断追求自身利益的完整表达。对于党组织而言，整合并协调社会中的多元利益表达遂成为新时代背景下政党巩固执政地位的重要基础。但在这一时期，由于社会资源配置的社会化以及社会网络的成熟，原来政党政府的同构关系在社会层面开始出现分离，政府开始从社会领域中退却，但是政党的执政诉求依旧存在，政党便继续沉淀在社会中以确保整合的实现，此时党在公共治理中的作用就形成了两个大的方向，一方面，党通过行使执政权来确保政府充分履行公共治理职能，并通过把握大原则、大方向，创新政策推动政府的职能转变；另一方面，基层党组织将更多的工作精力集中在深入群众、凝聚群众、组织群众并服务群众的组织建设中来，加强党的社会功能建设，巩固和强化党的社会基础。

三、总结和启示

公共治理体系的变革与诸多社会问题的解决相挂钩。公共治理治理组织体系及功能建构的演变方向，体现了从单一结构向多元结构的转变。尽管社会自治的能力不断增强，但社会自治在功能上的局限性，决定了“自治”只能在政府负责的“多元治理”中实现其功能。

1. 政府的公共治理成效以实现公益最大化为最重要的衡量标准。 政府在公共治理活动中将部分治理责任交于社会的同时，政府就要在新的治理模式中同时担负起统筹协调各类治理目标、监督和管理不同治理主体的职责，这既包括对不同层级、不同条口的政府职能部门的协调，也包括对各种不同合作方式的监管对象的协调，实现政府与市场、政府与社会、市场主体与市场主体、社会主体与社会主体、市场主体与社会主体之间广泛合作的统筹协调，充分尊重开放社会条件下公共治理秩序生成和演变的规律，健全公共治理的平台和渠道，培育社会的自组织的治理秩序，从而保证公共治理活动带来最普遍、最大化的社会公益，实现从政府管理社会到政府主导下的广泛的社会协同治理的转变。

2. 政府应根据公共治理需求推动建立多元合作的公共治理体系。公共治理效益既然体现为政府与社会共同对治理责任的实现，那么对治理责任的认定以及对相应履责的治理主体的支持，就成为治理体系建构的方向。在这种情况下社会组织的成长也就不仅取决于经济社会条件下自发配置的治理资源，而且还源于政府的扶持，尤其是公共财政的选择性扶持。政府通过选择性扶持的方式，重点培育部分治理主体解决急需的治理问题。因此在多中心治理中政府仍要发挥主导作用，确保多元合作的治理关系始终彰显公共治理的“公共性”，从整体上实现治理流程可查、治理过程可控、治理结果可见，并让民众的意见回馈到公共治理体系中，促进政府调整政策导向引导公共治理体系建构的进一步优化。

3. 党组织应充分利用政府转型后的社会空间加强基层的组织建设。中国共产党在创立之初就强调党的一切运动要到群众中去，成为群众的党。但是在执政之后，党的组织建构逐步形成了依靠依托政府、军队和国企等权力机构而设立的路径依赖。这种组织建构方式虽然对党行使执政权有着积极作用，但也存在着党组织社会功能消退，脱离群众，弱化社会基础的风险。在两新组织迅速成长，市场和社会自主空间日益扩大的时代变革中，党组织在体制外广阔的社会空间中存在组织弱化甚至干脆出现大量空白点的问题。因此党组织有必要根据社会条件的变化，重新合理设置基层党组织，以社会组织的政治身份参与到社会领域的治理活动中去，在关心和维护群众利益，凝聚和领导社会力量的治理活动中，提高自身的组织力，夯实党的组织基础。

参考文献：

[1]Nan Lin，Social Networks and Status Attainment.Annual Review of Sociology.Vol. 25，1999，470.

[2]十二届全国人大一次会议审议通过.国务院机构改革和职能转变方案[Z].2013-02-28.

[3][5]民政部.2013年社会服务发展统计公报 [EB/OL]. http：//www.mca.gov.cn/ article/ zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml，2014-06-17.

[4][6]民政部. 2016年社会服务发展统计公报[EB/OL]. http：//www.mca.gov.cn/

article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml. 2017-08-03.

[7]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，1992.521.

[8][9]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014.17、18.

[10]习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义 学习宣传贯彻党的十八大精神——在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话[M].北京：人民出版社，2012.10.

[11]中國行政管理学会课题组.政府职能现代化视角下当前政策创新的重点及建议[J].中国行政管理，2014，（3）.

（责任编辑：悠 然）