日本国家公园的生态规划理念、管理体制及其借鉴

赵人镜 尚琴琴 李雄

摘要：日本是亚洲最早建立国家公园的国家。作为自然公园体系中最为重要的一类，日本的国家公园制定相应的保护计划，对具有特色的自然风景资源进行谨慎严格的生态保护和科学合理的利用。文章分析我国国家公园现状特点和存在问题后，参考日本国家公园的发展规划特点及保障管理体制，提出日本经验对我国国家公园建设的借鉴意义。

关键词：经验启示，管理机制，生态规划，国家公园，日本

1 自然公园体系下的国家公园

日本的公园分为3类：城市公园、自然公园和其他公园[1]。自然公园体系是由政府指定并分级管理的自然风景地，这些自然风景地因包含重要的原始森林和海洋湖泊等自然景观而作为国家自然风景的代表。自然公园体系根据自然风景地的典型性、原始程度等方面的差异分为3类。分别依据《自然公园法》条例，由相应部门指定并管辖（表1）。其中国立公园作为自然公园体系中最重要的一类，不仅代表日本典型资源特征，更具有世界意义。如尾濑国立公园，其地域范围涵盖了日本典型的高山湿原生态系统，拥有抛水林（湿原中沿河流分布的带状树林）、池塘等特殊景观，并有一些珍贵植物，如水芭蕉、水苔等珍贵的湿原植物群落[2]。尾濑国立公园在日本自然保护运动中具有代表性意义。

2 国立公园发展及生态理念演变

从游山玩水的传统习俗发展到国立公园建设制度化、体系化，目前，日本共设立34个国立公园，如富士箱根伊豆国立公园、小笠原国立公园、尾濑国立公园等。

随着日本国立公园的发展，其管理建设逐步从民间团体走向政府机构。在国立公园的规划中，生态环境问题正式被纳入政府干预范畴。20世纪80年代泡沫经济时期，日本经济的快速发展对自然环境造成了极大影响，以生态旅游为依托大兴土木建设度假村。1992年，日本开始重新审视国家公园发展，愈加意识到保护生物多样性的重要，并签署《生物多样性条约》，从最初以“自然”为特色开发旅游转变为以保护“自然风景地”资源为主要目的，同时科学合理进行生态游憩。管理部门政府化与保护理念自然化，体现了日本国立公园在发展历程中的生态保护思想的融入和生态理念的不断转变。

3 国立公园的生态规划

日本国立公园的建设主要考虑自然景观的特殊性、典型性和物种生态保护的必要性和紧迫性，对具有特殊资源禀赋的自然资源、已经或极有可能遭受破坏的自然生态系统进行整体性生态保护：同时，日本国立公园在保护核心区域的基础上，满足大众游憩体验的需求。为了有计划地对公园进行保护和利用，公园管理机构制定了各个公园的公园计划[l]。

3.1 保护限制计划

为保护国立公园自然资源的原始生态环境，防止因利用者过多而对其自然景观风貌、生物多样性产生影响，通过设置利用调整区，及时协调可能对公园生态环境产生影响的活动。为更好的对公园的使用强度进行规范，按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、游客使用的重要性等指标将所有国家公园的土地划分为特别区域和普通区域[3]。根据公园类型，海域公园分为海中公园地区和普通区域：陆域公园分为特别区域和普通区域，其中特别区域是国立公园中最核心的保护区，应当实施最严格的保护控制措施[4].特别区域又细分为特别保护區及一、二、三类特别区域。

不同等级分区自然保护的要求、资源利用的程度、规划景观的内容都不同。陆域公园中的特别保护区对公园中最原始的核心自然景观资源进行保护，在该区域，一切破坏自然的活动，如猎捕、采伐、开采矿石等都被禁止，在没有许可证的情况下，不允许新建或对建筑物进行改建，不允许对地形地貌进行改动。一级保护区同样要求对景观资源进行严格保护。二、三级保护区可设机动车道，在有行为许可证的前提下，可进行农、林、渔业活动和其他设施建设。海域公园中海中公园地区具有热带鱼类、海藻、珊瑚等代表性的海洋资源，以及海涂、岩礁地形和海鸟活动区域[5]：海中公园地区内所进行的活动受行为许可制限制。海域公园及陆域公园中所划分的普通地区，主要为避免外界环境变化对公园主要保护区产生直接影响，其位置处于海中公园地区、特别地区与外界环境之间，起缓冲隔离作用，风景资源同样受到保护。

3.2 保护设施计划

保护设施规划主要服务于自然生态环境，为自然植被、动物、水土等提供必要的保护。包含为已经遭受破坏的荒废自然景观建设辅助复原设施的规划，如植被恢复设施等，或为防止未来灾害发生建立保护设施的规划，如防火防沙、水土保持设施等。

在对国立公园进行谨慎科学保护规划的同时，也允许在一定区域进行适当利用，如为游客休息、野营、交通等建造集中或单独服务设施、运输及道路设施等：但需要进行严格限制，如控制公园人数及游览时间，控制车辆允许进入的区域及限制通行时间、控制机动车尾气排放及停车场容量等。

4 生态保障体系

4.1 综合管理体制

日本因其土地权属的特殊性形成了由中央和地方协同管理的地域制自然公园体制。管理组织严格而统一，自上而下层层部署，权责清晰。环境省作为最高管理部门负责国立公园的总体管辖，根据各地区具体情况设置相应的自然保护事务所，自然保护所专门为负责国立公园管理事务的自然保护官设自然保护官事务所。在国立公园数量较多的地区，增设自然环境事务所作为二级管理机构。自然保护官负责对国立公园管理进行“计划立案”、协调各方关系。同时在国立公园管理中引入公众参与机制，公众不仅参与管理决策制定，还可以具体执行各项管理事务，如自然公园指导员对公园管理工作进行辅助，主要对来访人员活动及公共设施情况进行管理。公园管理团体、学生公园护林员、志愿者等以民间团体或市民白发组织的形式广泛参与到国立公园的保护管理中，负责国立公园内的巡逻调查、为游人进行科普解说、定期对公园美化清扫等。

4.2 法律法规体系

地域制自然公园规划理念的落实和管理计划的实施离不开法律法规的保障。《自然公园法》专门针对国家公园管理等方面进行立法，《自然公园法施行令》《自然公园法施行规则》作为配套法规辅助《自然公园法》的实施。《白然公园法》主要对国家公园的选定与发展计划进行规定，对行政管理体系及主要职责进行明确，根据公园计划制定白然公园内设施的种类及配置、保护程度的强弱[6].从法律法规的层面保障了国立公园更为科学合理的生态规划和游憩利用。

相关法律法规还包括《自然环境保全法》《自然再生推进法》《濒危野生动植物保护法》《鸟兽保护及狩猎正当化相关法》等，这些法律法规相关的施行令与施行规则作为配套规则同样有效。总的来说，包括《景观保护条例》与《自然环境保护条例》以及上述相关法律条例在内，共同构成了日本国家公园自然保护和管理的法律制度系统，以便相关从业人员与社会民众的遵守与执行[7]。

5 我国国家公园发展现状

党的十八届三中全会正式提出在我国建立国家公园体制。党的十九大报告明确提出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，进一步明确了国家公园定位和作用，指明了新时期我国生态保护的重要方向[8]。2018年4月10日，自然资源部和国家公园管理局揭牌仪式的正式完成，标志着我国国家公园建设进入了新的发展阶段。目前，我国正在稳步推进10个国家公园试点建设，探索完善自然生态保护的新体制、新模式[8].包括保护源头生态系统的三江源国家公园、保护物种为主的大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园，保护森林生态系统的神农架国家公园、综合保护地质地貌、水源、森林生态系统的普达措国家公园等。目前，国家公园试点建设正在平稳发展，并探索了一些行之有效的管理方法：各方在国家公园的生态保护、体制建设等方面也达成了共识：国家统一的管理体制的建立也改善了此前多头管理的现象。但同时我国国家公园的建设仍存在一些问题，如地方对国家公园功能作用的认识仍有偏差，发展方式与生态保护理念相矛盾：现行法律法规、管理体制对国家公园体制建设形成制约[9]：原住民利益保障措施缺失；社会力量参与不足等。我国仍需在借鉴国际经验的前提下，发展具有中国特色的国家公园管理体制。

6 经验与启示

6.1 坚持可持续发展思想

日本的国立公园在对自然资源进行谨慎严格保护的同时也进行了科学合理的利用。其管理原则始终围绕保护自然资源的原真性和完整性而展开，最大化确保国立公园能持续发挥维持生态环境稳定的功能。我国自然生态系统多样，原有建立的以最严格保护为目标的自然保护区面积相对小，生态系统不够完整。不同于日本国家公园相对小规模的建设，中国国家公园的建设应该是保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的[10].我国国家公园是在自然保护区、森林公园、风景名胜区等保护地的基础上建立的范围更大、生态系统更完整、原真性更强的保护地类型。同时，为实现中国国家公园全民公益性、全民共享、提升生态系统服务功能[10]的另一大目标，应借鉴日本国家公园为国民提供游憩机会，实现合理利用的目标。但资源的合理利用绝不是走旅游带动经济发展的商业化运作模式，自然资源的过度开发导致了景观的人工化。在中国生态文明建设背景下，我国国家公园的建设应始终坚持原生态恢复、严格保护、科学利用的可持续发展思想，借鉴日本国立公园平衡利用与保护关系的分区规划思想，坚持“生态保护第一”的管理原则，保护国家自然资源和文化资源永续利用，坚持“科学利用”的开发理念，建设必要的基础设施，为国民提供科普游憩与休闲的场所。

6.2 完善保障管理体制

日本国立公园的管理体系严格而统一，从上级政府管理部门到基层管理人员分工明确、权责清晰。我国已经制定了充分体现国家意志的统一管理体制，对国有自然景观资源、人文遗产资源的保护、国有资源社会公益性、公平性的体现也将更加彻底，但同时我国国家公园的管理体制尚未完善，资源保护与社会经济发展的矛盾、规划管理问题仍然存在。为保障国家公园受到最大化保护，在未来国家公园的发展建设中我们应该充分协调中央事权与地方积极性的关系，坚持贯彻上级领导方针，坚持统一管理体系的同时，合理划定不同层级政府行使所有权边界：创新经济发展模式，改变现有资源利用方式，对相关企业进行整体规划，引导企业经济的绿色转型：建立生态补偿机制，协调经营、消费与使用者之间的关系，保障生態资源的投资者收到合理的回报；完善国家补偿机制、资金筹措机制，在建设国家公园的同时考虑地方经济发展和原住居民的生活，如优先聘用原住民负责解说导览、巡守、清洁等工作，国家公园营建工程及维护整修等项目优先由原住民厂商竞标，国家公园游客服务点优先由原住民负责经营[11]。树立国家公园从业人员的主人翁意识、生态保护意识，调动各级组织积极性、人员积极性，变被动维护为主动管理。

管理理念的贯彻执行离不开法律法规体系的保障。日本国立公园的发展历程中伴随着相关立法的不断完善，从整体规划到细节保护形成了一套完整科学的法律法规体系。我国尚需进一步总结经验，适时制定出一部更为全面统一、针对性和执行性更强的国家层面的国家公园保护法[12].通过法律法规体系对国家公园的选定标准、主要功能、规划管理等进行规范；同时根据不同地区、不同特点的自然人文景观资源制定相应的保护计划，结合法律法规体系，形成完善科学的保障制度。

6.3 建立社会参与机制

日本国立公园土地权属的特殊性使得公园土地的所有者作为公园的管理者对公园行使保护管理的权利和义务，这种参与模式使他们参与国立公园保护的同时也获得了国立公园带来的经济效益。中国资源丰富，人口众多，保护与利用协同规划为生态文明背景下中国国家公园未来发展提供了新思路。资源保护和经济发展并不矛盾，妥善处理两者之间的关系，在对自然资源进行严格保护的基础上科学合理地开发利用，使当地居民和相关企业参与到国家公园的管理和生态游憩功能的开发中，并从中获得经济效益。居民生活的稳定，企业发展的平稳必将反作用于国家公园的保护管理工作，从而形成长久稳定的良性循环。增加社会团体组织，如以村民自治的形式建立环境保护组织，组建社会团体开展国家公园维护的志愿活动，从全社会参与角度推广国家公园保护理念。

参考文献

[1]丰婷.国家公国管理模式比较研究[D].上海：华东师范大学.2011.

[2]谷光灿，刘智.从日本自然保护的原点：尾濑出发看日本国家公同的保护管理[J].中国园林，2013，29（8）：109-113.

[3]猪狩貴史.尾濑自然观察手账[M].东京：JTB 出版社，2008.

[4]马盟雨，李雄.日本国家公园建设发展与运营体制概况研究[J].中国园林，2015，31（2）：32-35.

[5]张玉钧.国家公园身兼保护与游憩的双重任务[N].中国绿色时报.2014-08-26（A04）.

[6]国家林业局森林公同管理办公室，中南林业科技大学旅游学院.国家公园体制比较研究[M]北京：中国林业出版社，2015.

[7]伊藤秀三.国立公园④[J]国立公园，1992（501）：8-13.

[8]关于新时期国家公园建设的思考与建议[EB/OL] .http：//WWW.forestry.gov.Cn/Main/4294/201801 l l/1066449.html

[9]黄宝荣，王毅，苏利阳，等我国国家公园体制试点的进展、问题与对策建议[J].中国科学院院刊，2018，33（1）：76-85

[10]中发办.建立国家公园体制总体方案[J].生物多样性，2017，25（10）：1033-1036.

[11]罗亚文，魏民台湾地区国家公园社区规划初探[J].中国城市林业，2018，16（2）：63-68

[12]李丽娟，毕莹竹新西兰国家公园管理的成功经验对我国的借鉴作用[J].中国城市林业，2018，16（2）：69-73.