加强农药监管 助力乡村振兴战略的有效实施

周喜应

农药是控制农业生物灾害、确保农业稳产与农民增收、保障粮食安全的特殊农业投入品。其特殊性在于农药负作用给农产品质量安全和生态环境安全及农业可持续发展带来风险。农药的生产、经营、使用和监管工作的好坏，与实施乡村振兴战略的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕总要求所包含的最基本的农业生产安全、农产品质量安全、人畜健康安全及生态环境安全息息相关。因此，加强农药等特殊的现代农业投入品监管，对于实施乡村振兴战略，促进质量兴农、绿色兴农意义十分重大。

农药监管须以“绿水青山就是金山银山”的可持续发展新理念为引领，全面贯彻党和国家实施乡村振兴战略的方针政策，有效实施新修订的《农药管理条例》，强化农药安全性评价，狠抓农药科学合理使用。要服务农业供给侧结构性改革，发展高效、低毒、低风险农药，加快淘汰长残留、高毒、高风险农药。还要依法不断提高农药监管水平和效率，建立健全覆盖农药生产经营使用的监管体制机制。尤其是要抓紧制定和完善农药系列风险评估的技术标准，提高农药风险评估的科技水平，大幅提升我国农药登记评审和登记后再评审的效能。充分利用网络等先进的信息技术手段，尽快建造农药的大数据平台，全面提高我国农药现代化监管的能力。对此必须高度重视、密切关注，严格监控农药对绿色农业和可持续发展带来的一系列负面影响。

充分认识农药是现代农业重要的、不可或缺的特殊生产资料

农药指用于预防、消灭或者控制危害农业、林业的病、虫、草、鼠等有害生物以及有目的地调节植物、昆虫生长的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂。农药最大的意义在于对农作物生产和粮食安全的保护，减轻农业劳动强度，推进农业机械化和促进农作物新品种的选育等。未来全球人口不断增加与可耕地面积有限的矛盾将日益激化，受世界人口增长和粮食需求增加的推动，使用农药抗灾防治农业有害生物，大幅减少农业生产损失以保障粮食安全是重要措施之一。随着人口的增加和人们对生活水平要求的不断提高，持续保障农产品供给成为了人类社会关注的重要问题。除草剂类农药的广泛使用，大幅降低了农业生产的劳动强度，有效地解放了农业生产力；植物生长调节剂的应用有力地促进了相关农产品园艺特征的改进及其商品价值的提高，也促进了农业机械化的发展，如机械化采棉等。因此，农药是现代农业重要的、不可或缺的特殊生产资料和救灾物资。

中国是全球人口最大国和农业大国，但人均耕地资源不足世界平均水平的1/2，粮、棉、油、糖、果、菜、茶等主要农作物种植面积和总产量均位居世界前列。由于生态条件复杂，中国又是一个农作物有害生物多发国，农作物的病、虫、草、鼠等有害生物高达上千种，常年可造成严重危害的有百余种。近些年来，全国每年农牧林的病、虫、草、鼠害等发生面积达6亿hm2，其中病虫害发生面积占70%以上。频繁发生或大规模发生病虫害，会给农牧林生产造成重大损失，施用农药是目前快速、高效、简便和必要的防治手段。我国常年防治各类有害生物的面积约6.67亿hm2，有效地保证了全国农牧林生产的安全，每年可挽回粮食损失1 000多亿kg，挽回棉花损失15亿kg，挽回油料损失36多亿 kg，还挽回数量巨大的果、菜、茶等经济作物损失。21世纪以来，我国农业年年丰收，粮食连续十几年增产，农药的使用功不可没。农药对草场和林业生产保护的意义也很重大。

未来我国的人口将持续增加，老龄化加重，农业劳动力严重缺失，农业生产使用农药更是必不可少。随着全球气候变暖，极端天气增多，农作物病虫害呈频发、重发趋势，加之国外重大危险性有害生物入侵的数量剧增，频率在加快。因此，农药特别是高效、低毒、低风险农药的使用，对确保广大民众对美好生活向往的农产品供给需求，具有不可替代的作用。

中国农药产业发展迅猛，已是全球农药生产贸易使用第一大国

中国是使用农药最早的国家之一，有着上千年的历史，但化学农药的应用还是从西方全面引进的。20世纪30年代，化学农药在欧洲研发成功之后，随着石油农业的发展而迅速发展，并在世界范围内广泛应用。我国农药产业起步较晚，但发展迅猛，化学农药始于中华人民共和国成立之初，20世纪70年代中后期，尤其是改革开放后，农药产业大发展，农药大面积推广使用，农药生产能力快速提升，农药贸易翻番增长。在十几年时间里，由一个农药净进口国，变成了农药出口量远大于进口量的国家。2005年以来，我国一直是世界农药生产、贸易、使用第一大国，在全球农药市场中具有举足轻重的作用。

我国已形成了包括科研开发、原药生产、制剂加工、原材料及中间体配套等较为完整的农药工业体系，是农药产业链最完整的国家，能生产500多种有效成分的原药和制剂。目前，我国有各类农药生产企业2 500家左右，农药年产能（实物量）500万 t以上，年总产量（折百量）150万 t左右。1/2的农药生产企业集中在东部地区，中部地区占1/3多，西部地区不到1/4。近些年，江苏、山东、河南、河北、浙江5省农药产值占全国的2/3以上。农药剂型种类齐全，除乳油、可湿性粉剂、颗粒剂、毒饵、烟剂、气雾剂等常规剂型外，还大量生产水剂、悬浮剂、水乳剂、微乳剂、微囊剂和水分散粒剂等环保剂型，以及飞防使用的超低容量制剂。但我国农药企业正处在由仿制为主转向仿制与自主创新相结合的过渡阶段，目前我国登记的600多种（有效成分）化学农药中，85%以上是国外农药企业所创制的。

国家统计局的数据显示，2014年我国化学农药年产量（实物量）突破370万 t，2016年化学农药产量（实物量）达到377.8万 t。中国农药工业协会统计，近几年我国农药年生产总量（折百量）在130万 t左右，产品质量稳步提高，品种不断增加。自1993年开始，我国农药出口量超过进口量。据海关相关数据统计分析，近几年，涉及农药的进出口企业有1 000多家，农药进出口货物量160万t左右，进出口额80多亿美元。其中出口目标市场达170多个国家（地区），农药出口货物量达到150多万t，金额70多亿美元；进口来源地近40个国家（地区），农药进口货物量不足10万t，金额7亿美元左右。中国农药的年货物交易量占全球农药贸易总量的1/2，农药出口基本覆盖了全球农药市场，成为世界农药出口数量第一大国。随着农药使用范围与面积的增加，加之农作物病、虫、草害抗药性的增强，我国农作物的农药使用量也大幅增加。20世纪70～80年代，全国主要农作物农药年使用量10万t（折百量）左右，90年代在15万t（折百量），20世纪末达25万t（折百量），近几年高达30多万t（折百量）。农作物的重大病蟲害主要依靠化学防治，耕地单位面积的农药使用量是世界平均水平的2.5倍。农药还广泛应用于草原、山林、草坪等病、虫、鼠害的防治，以及家庭卫生用药。由此可见，中国自产农药60%以上用于出口，国内使用不到40%。

与世界其他国家农药行业的高度集中比较，我国农药生产企业数量多，但绝大多数规模偏小。目前登记农药的生产企业有2 300多家，呈小、散、多局面，登记农药品种（有效成分）660多种，农药产品3.5万多个，相同品种的产品太多。农药行业发展累积的深层次矛盾非常突出，表现在重复建设导致产能严重过剩、社会资源浪费、产品同质化严重；企业科技创新能力不足，以企业为主体的技术创新体系未形成；农药污染物缺乏有效处理手段，对生态环境极为不利，农药产品质量也不能满足绿色农业生产的需要等。因此，助力乡村振兴战略的实施，深入进行农药供给侧结构性改革任重道远。

必须高度重视严密监控农药对绿色农业和可持续发展带来的负作用

人们使用农药的目的，是利用其毒性杀灭侵害人类利益的其他生物。因此，不合理使用农药会产生农作物药害、人畜中毒、环境污染、生态平衡破坏及食品不安全等一系列问题。近百年，由于长期依赖和大量使用化学农药，给人类和自然环境造成危害，对农业可持续发展已构成严重威胁。特别是在发展中国家，剧、高毒农药还大量存在，农民使用农药的技术水平低下，又缺乏安全防护知识及必要的装备，农药中毒和环境污染问题更加突出。全球每年有上百万人农药中毒，农药污染环境和破坏生态平衡，影响农业可持续发展的现象不可掉以轻心。

农药生产和使用的科技含量很高，对农药生产者和使用者的科技素质要求也很高。我国农业生产方式和科学种田技术水平与先进国家比较，还较为落后，农业用药大部分还是单家独户分散使用，使用者多数文化水平不高，没有受过专业技术培训。用药带有极强的随意性和盲目性，滥（乱）用农药问题突出：购药从众，配药随意，施药水平低，自我防护差；片面追求防治效果，农药浪费很大，利用率很低；使用农药的环保意识也很差，随便在河流、池塘、水井等处配药与冲洗施药器械，农药包装物、残留物乱扔乱丢等现象还相当普遍。加之施药机械也很简陋，农民使用的施药机械有80%以上是国产的，处于发达国家20世纪中旬的水平，质量差，“跑冒滴漏”问题突出，加大了农药危害的发生。近20年，由农药引起的一系列问题已成为全社会最关注的重要焦点之一。

传统的长残留、高毒、高风险农药造成了巨大的环境污染和生态破坏，对人畜健康造成危害，对其他生物的生存也带来严重威胁，对社会稳定和经济平稳增长埋下隐患，因此，农药的减量控害、合理利用、综合治理已刻不容缓，迫在眉睫。

农药负作用对生态环境的危害。在农药大规模应用之初，着重于农药的毒性及有效性，研发上强调杀虫、杀菌及除草的功效，却往往附带着损害农作物本身，也一并将有益的昆虫或微生物等杀灭，甚至对土壤及水资源环境造成危害。长期大量不加节制地滥用化学农药，农业面源污染日益严重，导致生物多样性遭到破坏，病、虫、草抗药性上升，农药残留增加和病虫害再增猖獗，已成为世界性难题。大量农药残留物积累于土壤中、流失到水域中、散发在空气中，导致农业生态环境逐年恶化，一些土壤、湖泊、河流、地下水和沿海海洋，甚至空气受到污染。现在农业化学物和其他污染物已经超出自然净化的负载能力。

化学农药使病、虫、草害的抗药性迅速产生，农药浓度越用越大，防治效果越来越差。我国主要农业害虫很早都产生了抗药性，最典型的是棉铃虫，如20世纪90年代在华北棉区造成毁灭性的灾害。农药广泛应用，甚至滥（乱）用和过度使用，杀伤了大量病虫天敌，诸如某些土壤微生物、天敌昆虫、蜂类、鸟类、蛙类、蛇类等数量锐减，破坏了生态平衡，造成目标害虫再猖獗和次要害虫上升为主要害虫，使害虫大发生频率增加，大幅增加了农业生产成本。

农药负作用造成农产品质量不安全。化学农药的广泛使用、投入过量，造成部分农产品有害物质严重超标，农产品质量降低，以致消费者食物中毒等恶性事件时有发生。“毒豇豆” “毒韭菜” “毒姜” “爆炸西瓜” “催熟香蕉” “不落花黄瓜” “毒茶”等事件，在社会上反响十分强烈。农药残留超标是影响农产品质量安全的重要因子，绝大部分发展中国家，人们以粮食、蔬菜和水果等植物性食品为主，我国膳食结构中植物性食品也在70%以上，其质量和安全与农药直接相关。农产品农药残留超标不仅影响食品质量安全，也影响农产品的出口贸易，降低了农产品的国际竞争力，甚至影响到农业产业的发展。

农药负作用危害人类身体健康。农药经消化道、呼吸道和皮肤3条途径进入人体，严重威胁人们的生命安全，危害人身健康，包括急性中毒、慢性中毒、致癌致畸致突变等。世界卫生组织曾发布调查报告称，农药残留已经危害到了人类的生命安全，粮食、蔬菜、水果等农药残留长期累积在人体内，可以诱发基因突变，致使癌变、畸形的比例和可能性提高，对人体内的酶和生殖系统构成严重威胁。农药毒素在人体内长期积累，会损害大脑、肝肾、心脏、生殖系统等器官功能，造成免疫功能下降，诱发疾病，甚至造成青壮年不育不孕。调查发现，经常接触农药的农民患帕金森病的概率比那些没有接触过农药的人高出90%。欧美一些国家研究表明，经常食用受到农药等化学污染的农产品，对人身特别是胎儿和婴幼儿的成长造成严重的不利影响。

必须加大农药监管力度，促进质量兴农、绿色兴农举措的有效实施

新修订的《农药管理条例》颁布实施一周年了，为了更好地加强农药的监督管理，已将农药生产经营使用等全程监管职能划归农业部门。因此，全面贯彻落实《农药管理条例》是农药监管的当务之急，当前重点要抓好两方面的工作：一方面，要勇于创新，敢于担当，尽职尽责做好法律赋予的4项加强农药监管的行政许可工作，即农药登记许可、农药生产许可、农药经营许可和农药登记试验许可，在源头上把好农药监管关。国家在管理上“减政放权”，大力推行政府“放管服”时期，增加和加强农药的行政许可，说明国家和政府对农药监管的高度重视。另一方面，要更加扎实地抓好农药生产、经营、使用全过程监督管理的各项具体措施的落实。加强宣传引导，鼓励和支持农药生产企业为质量兴农、绿色兴农研制、生产高效低风险的农药品种。加强农药市场监管，严格规范农药经营行为，尤其是限用农药定点经营的规范行为；建设农药经营管理系統平台；严厉打击制售假冒伪劣农药的违法犯罪行为等。加强农药科学合理使用的指导与监管，开展农药安全使用监督检查。特别是要在用药关键时期，深入乡村和田间地头，指导农民科学用药，检查农药使用情况。

提高农药产品登记的科技水平，从源头管理上把好准入退出关。依据《农药管理条例》，认真执行农药登记政策，采取有效措施，减少农药产品登记数量，增加农药登记的科技含量，提高登记门槛，严格审查相同有效成分和剂型的产品，严格限制混配制剂产品登记。鼓励使用低毒低害助剂和已登记产品优化配方或剂型，及时淘汰有毒有害助剂和落后配方或剂型。加强和完善登记后再评审制度，建立健全农药退出机制。对已登记15年以上的农药产品，尤其是前几年大量突击由临时转正式登记的农药产品，开展全面的安全性和有效性监测评价，加快淘汰对农产品质量、人畜健康、生态环境风险高的农药产品。对已知的有较大危害或较大风险的农药产品，不予延续登记，及时采取撤销登记、禁限用措施，还要督促农药生产经营单位及时召回问题产品。对现有高毒农药产品，本着“成熟一个、禁用一个”的原则，加强风险评估，有序退出，加快淘汰。支持高效、低毒、低残留风险小农药和生物农药登记，支持小宗作物用药登记，

依法加大农药市场整治力度，从农药生产经营上把好质量关。杜绝低质劣质的农药产品进入市场，杜绝无证无资质的生产经营者进入农药行业，必须持续开展农药专项整治，依法查处无证生产销售农药、制售假劣农药、非法经营使用禁限用农药等违法犯罪行为，严格农药违法人员禁业制度。实行属地管理、检打联动，专项整治与日常检查相结合，推进网格化监管。

加强农药产业调控，促进农药企业转型升级。鼓励优势企业兼并重组，关停和取缔生产简陋、环保条件差的众多小农药作坊和加工点。支持企业开展技术攻关，提升创新能力，加快淘汰高污染、高風险的落后产能，研发高效、低毒、低残留农药，把好生产关。引导农药企业进入化工园区或工业园区，遏制盲目扩张和重复建设，提高集中度，降低环境风险。

加强经营许可管理，对农药经营者要严格按国家相关法规和政府的相关要求审核，把好经营关。严格标准和资质，经营人员要具有专业机构学习经历，具有指导农民科学选药、用药的知识和能力。经营者要配备可追溯的电子信息扫码设备和用于记载农药购销电子台账的计算机管理系统。

严格执行农药质量监督抽查制度，按照“双随机一公开”的原则，组织开展辖区范围内农药产品质量的监督抽查，依法及时公开抽检结果，建立企业诚信档案。加强农药经营场所、经营人员、经营行为等的检查。对不符合规定要求的，依法撤销经营许可证；对违法违规行为的，依法严肃查处。

持续开展农药减量控害行动，从农业生产环节上把好使用关。国家农业部门从2015年开始，组织开展了“到2020年农药使用量零增长行动”，有利于质量兴农、绿色兴农。科学选药用药、减少农药用量，是绿色农业和可持续发展的基本要求。加快推进农药减量增效行动，推进绿色防控减量步伐，用物理防控、生物防控，减少化学农药使用量，有利于大幅增加绿色优质农产品供给。还要努力改进施药器械，提升植保机械使用过程中的雾化和沉降度，减少“跑冒滴漏”，提高防治效率。要加强技术培训，指导农民精准对靶施药、对症适时适量施药，减少农药使用次数。指导农民严格遵循农药安全使用准则，按照安全间隔期施药。继续贯彻执行“预防为主、综合防治”的科学植保绿色植保方针，坚持突出重点、因地制宜、分区治理、分类指导的原则，采取专业化防治与群防群治相结合、绿色防控与化学防治相结合、应急处置与持续治理相结合、绿色植保与专业化统防统治相结合，注重用药安全，实现农药减量、节本增效，保证防治效果，保障农田生态安全。

加快低毒、低风险农药替代长残留、高毒、高风险农药步伐，以绿色农业和可持续发展的新理念为引领，把好品种关。加大生物农药、高效低毒低风险、环境友好型农药替代长残留、高毒高风险农药的使用力度，是农业生产由增产导向向提质导向转变的必然要求。近20年以来，国家已禁用了22种高毒农药，高毒农药产品登记的比例从2007年的35%降到了2017年的2%以下。农业部门有关决策显示，将继续加大力度，强化各项措施，加速高毒农药退出，对现有的12种高毒农药，按照“循序渐进、分步实施、多措并举”原则，2年内禁止使用2种，5年内逐步禁止使用剩余10种。

与此同时，国家加快了低毒低残留农药及生物农药的推广应用。从2011年开始，农业部门就开展了低毒低残留农药使用补贴试点，组织专家制定低毒低残留主要农药名录，指导各地因地制宜选择使用。还大力发展生物农药，为农民种植绿色健康的农产品提供保障。我国已登记生物农药有效成分102个、产品3 500多个，分别占农药登记的16%和10%，每年仍以4%左右的速度递增。据统计，当前我国生物农药年产量（实物量）达到近30万t（包括原药和制剂），约占农药总产量的8%，生物农药防治覆盖率10%左右。

综上所述，要继续深入推进农业供给侧结构性改革，以农药残留限量制定和减量控害为统领，全力助推质量兴农，以淘汰高毒农药和使用低毒低风险农药为重点，全面贯彻绿色兴农，为乡村振兴战略的有效实施助力。