生态环境空间管控应“多规台一”

中国环境科学学会和中信环境技术有限公司联合主办、《环境与生活》杂志社承办的“2018年中国城市及区域生态环境发展论坛”，5月13日在北京国家会议中心举行。论坛的主题为“责任与信心——生态环境治理的机遇与挑战”。来自政府机关、环保学术界、环保产业界以及媒体的代表，约200人出席此次论坛。

在论坛的“思想盛宴”环节，生态环境部环境规划院院长王金南院士与生态环境部南京环境科学研究所所长高吉喜发表了精彩演讲，本刊摘要刊发，以飨读者。

——编者

我今天演讲的题目是《国家生态环境空间管控战略与方向》，这是我结合最近整个国家生态环境资源保护管理体系改革的思考。

我的演讲大体上分成四个部分。第一，当前国家空间管控的基本走向。第二，生态环境空间管控的定位，就是在国家空间管控体系里面的生态环境空间管控。第三，目前在全国层面上有关生态环境空间管控的探索。第四，关于建立生态环境空间管控制度的路线图的思考。

国家空间管控的基本走向

首先是关于国家空间管控的基本走向的问题。

国家空间管控有两项是比较重要的，一是土地的管控，二是城乡规划的管控。2016年，10月，习近平总书记在《省级空间规划试点方案》审议会上提出，要以主体功能区规划为基础，科学划定城镇、农业、生态空间，这就是我们通常说的三个空间，以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，这是“三线”。要注重开发强度管控和主要管控控制线的落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划。这是当时习近平总书记对空间管控提出的一些要求。

在这个基础上，当时的发改委、国土资源部、住建部、环保部等相关部委开始组织了一些国土空间管控的试点，主要形式就是探索“多规合一”的问题。着重统筹权衡事权，构建多层级，指向不同的空间规划体系。国家是综合性的国土空间或（从原来国家发改委搬到现在自然资源部的）主体功能区为主。到市县一级，主要采取土地规划和城市融合的方式，或是以城市总体规划为载体。

总体的空间规划改革走向，是从这次十三届人大会议批准的国务院机构改革方案开始变得清晰的。这个改革方案是除生态环境部原来牵头的生态环境保护规划之外，把这些规划的其他功能特别是空间规划的功能都融入到自然资源部。自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，包括国土资源部原先的土地利用总体规划，发改委原先的主体功能区规划，住建部原先的城乡建设总体规划。

生态环境空间管控的定位然后，我再说生态环境空间管控的定位问题。

对此，我有几个判断。第一个判断就是生态环境空间管控在生态文明、空间规划体系中，具备前置引导的基础性规划作用。现在，无论在主体功能区规划、海洋功能区划、国土空间规划，还是在土地利用规划、城市主体规划里，对生态环境空间的要求都进行了一些探索。在目前的大形势下，没有生态环境空间的相关内容，规划基本上是通不过的。

第二个判断就是生态环境空间管控在高质量发展当中，具有规矩性的地位。最近，总书记在关于长江经济带的第二次座谈会上提出来，长江经济带不搞大开发，但不是说不要开发，是要立下规矩，有规矩才能进行开发。总书记说得很明确，总的规矩就是生态路线，绿色发展。

第三个判断就是生态环境空间管控滞后于整个生态文明建设和国土空间改革的形势，主要是存在软、散、短、窄这几个现象。

所以，在上述这几个判断的基础上，我们提出来生态环境空间管控的定位，主要是要尊重自然规律，促进人与自然和谐。

必须是“生态+环境”

与生态环境空间管控有关的几个常见问题，我觉得也有必要重点说一下。

第一个是管控时序的问题，就是事前、事中、事后，我们认为生态环境空间管控是要前置的。第二是管控尺度要从宏观、中观、微观这三个层面上去考虑。在国家层面上考虑什么问题，到县去又是考虑什么问题，这都是不一样的。第三就是管控范围。我们讲生态保护红线，这是生态空间里的重中之重，要先划出来。第四个是管控内容，必须是“生态+环境”。这两个层面上都应该有，不能偏颇。第五是管控导向，一个是问题导向，一个是目标导向。哪些地方问题很突出，就得从问题着手；哪些地方的问题是很差，要往前走，那就是目标导向。

最后就是管控力度上，我建议要有差异化的分类，进行分区管控，把空间分出不同类型。

生态环境空间的三个尺度

接下来，再给大家介绍我们关于生态环境空间的一些探索，主要是三个尺度。

第一个尺度就是国家层面上的宏观尺度。首先要明确布局要求，为下位的空间管控奠定上位的空间管控格局上的布局和指导；第二是从区域层面，从宏观、中观尺度明确空间布局、管控要求等。2006年，我们完成了广东省整个省域范围的生态环境空间管控的工作，体现在广东省环境保护规划纲要里，我们同时对水、大气也进行规划。这两个规划都是通过广东省人大常委会批准实施，所以法律效力比较强。当时，广州市南沙要建一个炼炉项目，广州市委市政府拼命想上。但规划里明确说了，这个地方不宜建这些东西，所以省里拿着规划跟广州市去说，最后这个500多亿元的项目没落地。这是空间管控起作用的一个生动例子；第三是城市层面上的，主要是结合生态环境部里原来的城市环境总体规划以及环境功能区划工作。我们应该有城市环境的总体要求。这项工作的基本内容，其实就是空间的要求。这项工作已经有一些城市在做试点。

宜昌的试点做得比较好

做的比较好的是湖北省宜昌市。这个地区是国家的重要生态区，三峡工程就在这里。把绿水青山和金山银山融合增效，是宜昌市的发展目标。

三峡工程在防洪、发电这些方面的效益都是超出预期的，目前是生态环境保护问题比较受关注。

我们给宜昌做的规划可以概括为“四区一库”：水源区、调节区、屏障区、典型区、资源库。宜昌把城市管理总体规划，通过宜昌市人大批准，强化了法律效力。宜昌市下面的区、县、乡就按要求分下去进行细化，把空间管控要求落实到环境管理要求当中去。

要做“区域空间生态环境评价”

生态环境空间管控制度的建设应该如何推进呢？

我认为主要还是要先确立生态环境空间管控制度的发展战略。第一是明确定位，空间的问题就是前置性。划定的布局一旦出错，它的成本是很高的。比如原来一些环境风险比较高的企业，设立在错误的生态环境空间，近年就不得不搬迁。

第二是認准方向，就是要管控分区，生态保护红线提出来的管控要求是很明确的，有专门的管理办法，有专门的政策来配套它。

第三就是实施两项战略：评价和规划。现在生态环境部提出区域空间环境评价，我的建议是叫“区域空间生态环境评价”，因为环保部既然改名为“生态环境部”了。

第四是对接三个需求，国家层面上的现在问题不大，总体功能区放到地方去没问题。关于生态保护红线、自然保护区等等这些关系已经理得挺顺。

如果没有数据跟人家对接那是对空的。如果别人的精度很高，你弄的精度很粗，一对全是虚的。环境承载力的评价等这些因素都要清楚，大家通过长时间的磨合，慢慢会形成公认的技术。否则的话，你评估出来的与他评估出来的东西是同一个名称，但技术方法都不一样，根本不是一回事。然后，通过我们积累的一些实践案例来做事情，最后把它制度化，现在生态保护红线就是比较好的模板。

打造基础性的一套制度

总之，要实施一盘棋的区域空间生态环境评价制度。基本的内容还是前面说的“三线一纲”。现在，我们是放在长江经济带的战略环评里去做，战略环评在法律上还没有依据，我们是作为一项探索性工作在做。

我们尝试通过统一生态环境规划体系，打造基础性的一套制度，争取实现“六个一套”的产出。一套基础数据；一套环境底线；一套提质要求，强化空间一承载一质量的系统；一套管控分区制度；一套相对应的平台，我们希望在生态环境空间管控里有所打通；最后是形成一套管理政策。