美国审计署2018—2023年战略规划及对我国审计规划的启示

申琳燕 胡光辉

[摘要] 2018年2月，美国审计署（GAO）公布未来五年审计战略规划。本文着重介绍美国战略规划内容，并将中美规划进行对比分析，以期对我国审计事业的发展有所借鉴。

[关键词]美国 审计署 GAO 战略规划 发展规划

一、美国审计署2018-2023年战略规划概述

（一）战略目标与具体细化

美國审计署的四大战略目标为：处理当前及潜在威胁美国人民福利及财产安全的挑战；帮助国会应对日益变化的安全威胁和全球相互依赖性带来的挑战；帮助联邦政府转变方式应对国家挑战；通过为国会提供高质量、及时的服务，成为模范的联邦机构，使GAO价值最大化。对应四大目标，总审计长Gene L Dodaro明确指出GAO未来几年的主要任务：通过改进政府运作和推进立法来节约成本、增加收入；提请人们注意长期的财政风险及日益增长的联邦支出；监测、评估及保护政府和国家关键基础设施免遭网络攻击和其他威胁；帮助国会预测和应对科学技术的快速发展；确定方法提高政府计划和政策的效率效果。

四大战略目标分别从人民利益、国家安全、联邦政府和美国审计署四个方面进行设定，多角度洞察国际国内趋势变化。每个大目标包括若干子目标，子目标包括若干绩效目标，每个绩效目标又存在多个关键环节，这些目标和要素随时代变化而更新。本次战略规划包括19个战略子目标，95个绩效目标，405个关键环节，具体内容如表1所示。

（二）影响政府和社会的趋势分析

美国审计署历来重视前瞻性地开展工作，通过分析现今发展趋势，开展持续监督。在本次战略规划中，GAO认为未来有八种趋势会对美国政府和社会产生强烈影响，通过分析这些趋势目前的状态、咨询政府内外部专家后，从目前现状、主要不确定因素及影响三方面来分析其未来发展趋势，并试图解释其短期（5年）和长期（15年）对美国政府与社会的影响和不确定性。

1.不断变化的全球政治和技术条件及其对美国和全球安全构成的复杂挑战。美国社会面临的挑战更加复杂。国际方面，主要国家利益竞争日益激烈，伊朗、朝鲜等国的核扩散威胁着全球和地区秩序，以ISIS为代表的恐怖主义持续蔓延；国内方面，社交媒体与暴力极端主义联合施压，人工智能和大数据的快速发展导致网络攻击数量快速增多，国内安全威胁日益增多。面对这些挑战，美国国防计划、军队资源配置都需要重新调整。

2.联邦财政路径的不可持续性。近年来，联邦财政赤字持续增长，长期入不敷出带来一系列负面影响，如长期减少国民储蓄和收入；增加政府的利息成本；削弱应对突发事件的能力；增加财政危机发生的可能性等。因此，联邦政府需要充分调整目前的财政结构，制定更广泛的财政计划，扭转不可持续的局面。对此GAO提出建立债务上限、修改借款和税收政策等建议，并指出拖延时间越长，扭转局面的代价就越大。

3.全球经济增长不同步带来的挑战。美国和全球经济仍在经历几十年来最严重的经济危机。全球各国采取不同的货币和财政政策，使经济增长有所改善，但增长并不同步，发达国家和部分发展中国家仍然增长缓慢，新兴市场更加强劲，特别是中国在全球经济中比重进一步上升。

4.为未来准备劳动力。美国当前的劳动力市场存在多种缺陷：一是现有劳动力缺乏必要技能。调查显示，38%的雇主招不到技能合格的员工。二是随着新技术的进步，就业机会进一步缩减。美国国家情报委员会的一项研究表明，自动化和人工智能可以取代45%的人工工作，包括一些报酬相对较高的工作。三是劳动力人口老龄化程度加深，预计到2020年，55岁以上的劳动力将达到24.3%。

5.人口和社会的变化。美国人口和社会近几十年发生重大变化：一是人口增长进一步放缓，外来移民人口增长将成为主要动力。二是人口老龄化加剧，到2030年65岁以上老人预计占比20%。三是收入不平等情况加剧，不同种族、教育程度、性别、居住地之间的收入差距越来越大。

6.利用科学与技术的潜力推动美国经济、社会及环境和谐发展。GAO认为以下五项新兴技术将会改变未来社会：基因组编辑、人工智能和自动化、量子技术科学、虚拟现实、加密货币与区块链。科学与技术的进步，使潜力与破坏并存。然而，对新兴技术的投资力度决定了在未来全球经济竞争的地位，联邦需要持续对经济、伦理、隐私、安全、保障、社会等方面的影响进行整理、研究和评估。

7.日益复杂的治理关系与实践带来的风险、挑战与机遇。在资本、货物、服务、人类、信息自由流动的时代，为了实现政策目标，联邦政府越来越依赖第三方的工作，多种因素导致公众对于联邦政府的信心处于历史最低点。GAO提出，在这个相互关联的环境中，要想实现国家政策目标，需要关注以下几点：制定政府整体战略；系统管理风险；跨边界合作；与公众沟通并增加公众参与度。

8.在压力增大和相互依存的环境中寻求自然资源开发和可持续发展之间的平衡。经济增长大量消耗资源，对环境和气候产生不利影响。过去十年，政府用来处理极端气候和森林大火的支出超过3500亿美元。如何处理与自然资源开发、环境保护、极端气候的关系，满足公众对洁净的水和空气、健康食品、经济发展的需求，GAO建议联邦政府各级机构协作起来，明确责任、调整战略规划、避免资源浪费、建立开发监测、评估和报告机制等。

二、中美审计署审计发展规划比较

2016年5月17日，我国审计署发布《“十三五”国家审计工作发展规划》（以下简称《规划》），是在全面总结过去审计实践，特别是在“十二五”审计发展成果的基础上，第一次对全国审计工作做出的系统性、整体性的规划，为我国未来五年审计工作的开展指明了方向。对比中美两国审计署的战略规划，两者均体系完整、内容丰富，但各具特点。

（一）我国审计署《规划》的特点

1.突出近期目标。《规划》共分为二十个部分，从指导思想、目标要求、基本原则、主要任务、审计类型及重要保障六大方面提出指导意见，体系非常完整，具体内容如表2所示。与美国审计署注重长远目标不同，《规划》明确指出了近期目标：“到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，使中国特色社会主义审计制度更加完善，更加充分发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的作用。”这是审计署对审计发展自身体系建设的新定位，为未来审计事业的发展提供了路线图。

2.突出工作重点。《规划》明确指出，要着重从维护人民根本利益、推动依法治国、推动深化改革等八个方面突出未来五年审计工作的重点，并详细从政策落实跟踪审计、财政审计等八个审计领域明确工作任务，为促进工作重点的实现明确了具体路径。

3.突出工作保障。为完成主要任務，发展规划从加强和改进审计管理、加强审计队伍建设等八个方面提出32条具体举措，为审计发展规划目标的实现提供了有力保障。

（二）美国审计署战略规划的特点

1.围绕组织核心价值。美国审计署于1921年成立，总部位于华盛顿，在11个州设有分支机构。作为一个联邦机构，美国审计署的核心价值是任务价值和人员价值，任务价值包括受托经济责任、忠诚、可靠；人员价值包括寻求价值、尊敬、公平对待。为实现核心价值，美国审计署发布战略规划，强调考虑未来可能影响联邦政府和整个社会的问题。

2.具有目标导向。美国审计署发展规划包括三个部分：第一部分阐明四大战略目标和19个战略子目标。第二部分以战略目标为统领，以清单方式详细列出绩效目标和关键环节。第三部分着重介绍未来可能影响联邦政府和整个社会的问题，分析对美国可能造成重大影响的八大趋势。美国审计署发展规划是一个从目标规划到结果实现的完整管理体系，既有全局性、宏观视野的分析，也有微观操作层面的分解，内容丰富，体系完整，具有很好的指导作用。

3.具有趋势导向。美国审计署在战略规划中描述了对联邦政府和整个社会都有重大影响的八种趋势，这些趋势的分析来自GAO广泛的研究和专家磋商，针对每种趋势还给出了参考建议，这使得战略规划的制定不再是无源之水、无本之木，而是站在内外部环境的全局视角分析制定的具有战略全局性的规划。

三、对我国审计工作的启示

（一）提高审计站位，突出审计监督前瞻性

从战略规划来看，美国审计署站在国家安全、人民利益、政府和国会履职绩效的角度定位审计方向，从宏观大局出谋划策，并注重微观环节领域。相比之下，我国审计署则更注重预算执行等传统业务领域。尤其是进入新时代以后，党中央、国务院要求审计署职责进一步优化，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会职责均划入审计署。因此，审计署不仅需要转变主导方向，从多层面谋划审计工作，还需要扩大工作范围，承担其相应责任与使命，建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。

（二）完善规划编制，统筹战略目标与关键细节

可借鉴美国审计署经验，从三个层次对五年发展规划进行编制。一是关注国内外政治、经济、环境变化，围绕新时代国家治理任务，关注如“一带一路”、精准扶贫等国家重点政策的趋势变化，深入分析研判审计工作面临的机遇与挑战，为国家深化改革、全面发展出谋划策。二是明确未来五年的审计战略目标及发展方向，对各类审计科学规划、统筹安排，紧紧围绕国家治理中心工作进行审计宏观设计。三是配套出台更细的计划措施，明确各项审计应遵循的具体标准和程序，对不同领域的审计重点及关键环节进行详细介绍，微观设计重点环节，提高规划的可行性。

（三）统筹全国审计部门，促进规划落地生根

根据详略得当的发展规划，全国审计部门要形成一盘棋。审计署要追踪发展规划的运用落实情况，督促各级审计机关根据规划要求，抓好实施工作，确保规划目标顺利完成。在资源配置方面，推进不同层级、不同领域和不同专业的审计资源相互交流，建立审计信息与成果共享机制，充分发挥规划作用，提高审计监督整体效能。

（作者单位：中国人民银行六安市中心支行，邮政编码：237004，电子邮箱：452516390@qq.com）

主要参考文献

刘铮.美国审计署发展战略规划的主要内容及对我国审计的借鉴意义[N].中国审计报， 2013-01-2（8）

王本强.澳大利亚审计署的组织发展战略计划框架及对我国政府审计管理的若干启示[J].审计研究， 2006（4）：11-15

GAO. GAOs 2018-2023 Strategic Plan：Goals and Objectives for Serving Congress and the Nation（GAO-18-1SP）[R].2018

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