政府引导基金审计初探

邱艳玮

[摘要]本文从政府引导基金的概念和特点入手，通过深入分析政府引导基金的特点，提出相应的审计建议，为审计工作实践提供参考。

[关键词]政府引导基金 国家审计 审计建议

政府引导基金是新形势下创新行政理念、调整

完善政府财政扶持方式的重要举措。截至2016年末，我国共成立901支政府引导基金，总规模近2.4万亿元，政府引导基金已经成为我国深化投融资体制改革和创新重点领域投融资机制的重要一环。为规范政府引导基金的运作和管理，财政部、国家发展改革委员会分别出台了《政府投资基金暂行管理办法》和《政府出资产业投资基金管理暂行办法》。

一、政府引导基金的概念和作用

政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。从广义上说，政府引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金等都属于政府引导基金。狭义的政府引导基金主要是指政府创业投资引导基金。

政府引导基金是新形势下创新行政理念、调整完善政府财政扶持方式的重要举措。一是能够以政府调控“看得见的手”引导市场机制“看不见的手”，弥补创业投资市场资本总体供给不足、投向不均衡、产业政策取向不协调等市场失灵问题，优化资源配置和产业布局，进一步推动供给侧结构性改革；二是以少量的财政资金吸引和集聚社会资本，投向符合国家产业政策导向的行业和需要扶持的中小初创企业，发挥财政资金的杠杆作用，提高财政资金的使用效益。

二、政府引导基金的特点

与其他财政性资金相比，政府引导基金具有非营利性、间接性和市场化、有偿方式运作等特点。深入理解引导基金的特点，对科学评价和有效开展引导基金审计尤为重要。

（一）目标的非营利性

政府引导基金是不以营利为目的的政策性基金，非营利性是政府引导基金与商业性股权投资基金最大的区别，也是政府引导基金最主要的特征。与商业性股权投资基金追求单一的财务性目标相比，政府引导基金更多追求政策性目标。

设立政府引导基金，主要是为了发挥财政资金杠杆作用，引导社会资本投向符合产业发展方向的行业和有潜力的初创企业，优化资金资源配置、纠正市场失灵，解决有潜力的初创企业融资难的问题，进一步支持创业创新、产业升级和战略性新兴产业发展。

政策性目标是政府引导基金的首要目标，《政府投资基金暂行管理办法》指出，“为了更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利”。

（二）投资方式的间接性

政府引导基金一般规模较大。数据显示，截至2016年末，全国目标规模百亿以上的引导基金共有44支。引导基金参股设立子基金，再由子基金向企业投资。与直接投资相比，一方面，有助于引导基金分散投资，降低投资风险。另一方面，政府引导基金通过选择参股的子基金，并由其进行资金运作和投资有助于引入市场化机制，提升引导基金管理、运作的市场化水平。因此，这种投资方式成了我国政府引导基金尤其是创业投资引导基金最为常见的投资方式。

这种间接性投资的方式产生了“母基金-子基金-创业企业”的双层投资结构。第一层投资是母基金的投资，母基金通过选择参股的子基金及其管理人，科学合理地分配引导基金的资金资源，通过投资协议确定子基金的投资方向，是整个投资链条的起点。第二层投资即子基金的投资，子基金通过募资完成对社会资本的吸引，发挥引导基金吸引、聚集社会资本的功能，并通过对被投资企业的出资，让政府引导基金真正进入实体企业，发挥扶持功能。这一阶段虽然是整个投资链条的末端，但却是政府引导基金发挥效用的关键环节。

（三）运作方式的市场化和有偿性

有偿性、市场化运作是政府引导基金有别于政府拨款等政府补助的显著特征。市场化指的是政府引导基金引入市场化操作机制。通过市场化方式选择子基金管理人，再由子基金管理人按照市场化方式选择被投资企业。为了保证子基金的市场化运作，政府出资人一般不参与基金日常管理事务。有偿性指的是政府引导基金向子基金提供的资金是有偿的，是期望获得一定回报的。政府引导基金与其他子基金的出资人一样，通过持有子基金部分基金份额，享受子基金的部分收益，同时也承担相应的投资风险。

三、政府引导基金审计建议

政府引導基金与其他财政资金在设立目标、投资方式和运作方式等方面有显著区别，审计机关在对政府引导基金开展审计工作的过程中，要紧扣政府引导基金的政策性、间接性、有偿性、市场化等特点，对政府引导基金的运作和效果进行科学合理的审计评价。

（一）紧扣引导基金的政策性目标，科学评价基金效益

政府引导基金的政策性目标主要包括引导社会资金投向支持企业和产业发展；解决处于种子期、起步期的初创企业和中小企业融资难的问题；发挥财政资金杠杆作用，提高财政资金使用效益。不同的引导基金在政策性目标、尤其是对初创企业的界定和支持的产业领域方面往往有所不同。在评价政府引导基金政策性目标的实现情况时，要充分了解该引导基金的设立目标，结合其支持的行业、领域和企业类型等进行科学评价。

1.引导基金对目标企业的支持情况。根据该引导基金的设立目标，获取和核实通过该引导基金获得股权投资的企业数量、企业获得的股权投资金额、企业的行业分布和地理分布、企业所处发展阶段等数据，对该引导基金服务企业和产业发展状况进行评价。

2.引导基金资金使用的效益情况。一是通过对该引导基金及其子基金的资金来源进行分析，评价该引导基金发挥财政资金杠杆作用的效果；二是关注该引导基金资金使用情况，重点关注是否存在大量长期闲置的资金，影响资金的使用效益。

（二）注重大数据挖掘和运用，穿透引导基金投资链条

政府引导基金“母基金-子基金-创业企业”的投资链条，产生了母基金对子基金的投资和子基金对企业的投资两个投资阶段。从母基金到子基金再到被投资企业，引导基金的资金不断分散，追踪和审计难度也不断增加。虽然在引导基金投资的两个阶段，审计关注点不同，但都需要审计人员更加注重内、外部数据的挖掘和运用。

1.关注引导基金本身产生的数据，分析引导基金资金的第一阶段投资，有助于确定审计重点。如引导基金各类扶持模式及其规模、引导基金参股设立子基金的数量及类型、引导基金投资的行业分布和扶持目標企业的特征等，这对审计人员把握该引导基金的总体情况和寻找下一步审计工作重点、制定审计实施方案和设计审计程序等具有重要的指导作用。

2.关注外部相关数据，穿透引导基金投资长链条，有助于提高审计深度。如通过与工商、税务等数据进行关联分析获得子基金投资企业的行业类型、股权投资工商确权情况、被投资企业的运作情况等。此外，审计人员还要打破不同子基金的界限，在总体上对不同行业的被投资企业的估值进行简单的计算和横向比较。通过关联和分析外部数据，总体把握对子基金的投资情况、被投资企业的基本情况以及不同行业的平均估值情况，并将其中与基金章程、合同协议等约定不相符的投资行为以及在同一行业中明显估值异常的投资行为直接列为审计疑点深入审计。

（三）拥抱“市场化”，把握有偿性，注重基金章程和投资协议

有偿性是政府引导基金有别于政府补助和政府贴息等传统政府支持方式的重要特征。政府引导基金虽然注重政策性目标，但其对子基金的投资并不是无偿的，更多的是一种投资行为，作为出资人其遵循“利益共享、风险共担”的投资原则。虽然为了更好地发挥引导作用允许适当让利，但在一般情况下仍应与其他出资人“同股同权”。

政府引导基金作为母基金参股设立子基金，一般不具有控制地位，也不参与子基金的具体运作和投资行为，可减少行政干预，保障基金的市场化运作。与其他市场化商业行为一样，母基金作为出资人在子基金中的权利和出资义务，通过子基金的章程、投资协议等文件确定，这些协议类文件是母基金作为出资人开展投后管理、维护自身权利、实现自身目标的重要依据，也是对政府引导基金审计的重要抓手。

1.关注基金章程及投资协议条款的合理性。一要关注其中是否反映了该引导基金的政策性目标，是否对投资行业、投资对象的范围等进行清晰界定，以保证政策性目标的实现；二要关注相关文件对各出资人的出资行为是否提出清晰、明确的要求以及相应的保障措施，避免该子基金因其他出资人资金不到位等原因影响基金的有效运作；三要关注《政府投资基金暂行管理办法》等法规中规定的法定事项是否包含在文件内，如约定中是否包括基金不得从事的七项业务以及政府出资可选择提前退出的五种情况等；四要关注章程协议中的收益处理和亏损负担方式是否符合政策要求；五要关注母基金对子基金的监督权利是否在章程、协议中得以体现，监督方式是否可行有效，为母基金开展投后管理和监督制定依据。

2.关注基金章程及投资协议的履行情况。一是关注母基金是否切实履行了章程、协议约定的各项义务；二是关注母基金是否根据章程、协议及时有效地开展投后管理和监督工作；三是关注子基金收益分配是否符合章程或协议约定；四是关注在章程、协议其他方出现违反协议约定或出现政府出资可选择提前退出的情况下，母基金是否能根据章程、协议中的条款积极维护自身权益。

（作者单位：上海市审计局，邮政编码：201821，电子邮箱：gracie_qyw@163.com）