欧盟移民现状及其外部边境控制

王少峰

历史上，欧洲曾经长期是移民的迁出地，二战结束后，欧洲才成为移民的输入地。战后，欧洲经济的持续发展，生产能力大幅提升。而战争导致青壮年劳动力紧缺，与产能需要形成巨大的缺口，这一时期欧洲国家鼓励劳动力输入。直到1973年第一次石油危机爆发，石油输出国组织对西方发达资本主义国家实施石油禁运，导致欧洲经济低迷，失业率上升。欧洲各个国家开始限制移民。但是原有的劳工移民长期在欧洲滞留，因为家属团聚政策，形成一轮新的亲属移民潮。20世纪80年代末90年代初，东欧剧变，苏联解体，大批难民涌入欧洲，冲击了欧洲各国的就业和福利。21世纪以来，欧洲高福利以及周边政治、军事和经济局势多种因素影响，导致移民潮持续不减。移民给欧洲国家的社会管理带来方方面面的挑战。

本世纪欧洲移民问题引起世界关注的里程碑式事件要数2005年10月底到11月在法国发生的骚乱。2005年10月27日，巴黎东北郊克利希苏布瓦镇的两名北非裔移民少年因躲避警察盘查而意外触电身亡，引起当地移民的強烈不满。当晚，数百人走上街头，焚烧垃圾桶、汽车，并试图冲击镇议会厅。当地警察前去处置，移民的暴力行动有增无减，在冲突中，有20余名警察受伤，10余名肇事者被捕。10月29日，当地居民在市政厅和受害人遇难地举行默哀游行，又有少量人员被捕、受伤，23辆汽车被焚。10月30日，克利希苏布瓦地区仍有少量移民青年上街滋事。警方在追捕躲入一座清真寺的肇事者时，不恰当地发射了催泪弹，旋即引发当地及附近市镇的大批穆斯林群众再次走上街头焚烧汽车和建筑物以示抗议，形势再度失控。此后，骚乱蔓延到东部第戎、东南部马赛、北部的鲁昂等274个城镇，并最终进入巴黎城区，数千辆汽车被烧毁，1人被暴徒殴打致死，2000余人被捕。比利时首都布鲁塞尔和德国首都柏林也发生类似事件，少量汽车遭焚毁。国际社会反应也逐步升级。2005年11月8日至9日，希拉克总统宣布法国进入“紧急状态”，授权骚乱地区政府实行宵禁。巴黎、里尔、上塞纳、塞纳—圣但尼等大区及骚乱活动比较严重的25个省的39个市镇随后宣布宵禁。总理德维尔潘发表谈话，承诺法国政府将采取措施，消除社会歧视。内政部长萨科齐则下令将参与骚乱的120名外国人驱逐出境。2005年11月13日，欧盟委员会主席巴罗佐提出向法国提供5000万欧元，帮助解决骚乱所暴露的法国城市郊区社会治理问题。同日晚，巴黎市民举行集会，要求政府采取果断措施尽快平息事态。2005年11月14日，总统希拉克向全国发表电视讲话，承认骚乱源于法国社会内部存在严重的认同危机，政府将采取大规模的综合措施解决对少数族裔的歧视问题。总理德维尔潘也宣布，将恢复被削减的对基层社区管理组织的公共拨款，并致力解决长期困扰移民区的住房、就业和犯罪问题。2005年11月17日，法国官方宣布骚乱平息。

十年后，另一则难民的新闻再次吸引了全世界关注的目光。2015年9月3日，欧洲各大报纸头条都刊载了土耳其记者、女摄影师尼吕费·德米尔在土耳其沙滩拍摄的一幅照片：一名三岁名叫艾兰·库尔迪的叙利亚小难民，面朝下趴在沙滩上，仿佛睡着了。头一天这名小男孩因乘坐的偷渡船只超载翻沉而溺亡，尸体随后漂到土耳其海滩上。这一揪心的画面、人间的悲剧，立刻引发国际社会巨大的震惊。

欧盟移民政策演变

1985年，法国、德国、荷兰、比利时、卢森堡五国签订《申根协定》。这项协定取消了签约国之间的边境检查，标志着欧洲国家在移民领域合作的开端。1992年，《马斯特里赫特条约》的签订建立了欧洲联盟，同时也将移民领域的合作正式纳入联盟的第三大支柱“司法与内务领域”。1999年生效的《阿姆斯特丹条约》新增了关于“人员自由流动、移民和避难”的章节，将移民和避难领域的部分权限从成员国转移至超国家层面，代表着移民政策一体化的一大步飞跃（丹麦不适用欧盟移民规则中有关于移民、签证和难民的政策；爱尔兰和英国在适用欧盟移民规则中的移民、签证和难民政策时，需要逐个个案审查。）。自此之后，欧盟将构建一项“共同移民政策”提上日程。通过“坦佩雷计划”“海牙计划”“斯德哥尔摩计划”等五年发展计划，欧盟成员国逐渐确定了在合法移民、非法移民与发展第三国的关系方面的政策方针。2009年，《里斯本条约》为建立欧洲共同移民政策提供了法律框架，规定成员国和欧盟共同享有在移民领域的决策权力。

欧盟体系下的移民

欧盟和各个成员国就移民问题拥有各自的权限。既有欧盟范围内普遍适用的移民规定，也有各个成员国自行制定的法规。这表明移民规则在不同的欧盟成员国之间是不尽相同的。各个成员国的权限有，自行决定允许到自己国家找工作的移民总数、移民申请的最终裁决、制定停留期限超过三个月签证的规则、在欧盟移民规则规定之外，规定获取居住和工作许可的条件。

欧盟系统内，移民政策主要包括三大政策领域，即人员自由流动、移民和避难。第一类是指欧盟公民在欧盟境内自由流动，这是欧盟设立的初衷之一；第二类主要指第三方国家公民前往欧盟国家进行长期定居；最后一类指非欧盟国家公民在冲突、暴力的逼迫之下离开原居地寻求庇护。

非法移民

欧盟国家对劳工移民、家庭团聚移民以及寻求避难者准入的严格控制已经减少了合法进人欧盟国家移民的数量， 但在另一方面却迫使一些人采取非正规渠道进人欧盟国家。 他们有些是通过偷渡进入， 有些则是短期签证到期后滞留不归， 还有便是申请避难而被拒后不按规定离开欧盟国家。

欧盟境内非法移民往往通过偷渡或者获得短期签证的途径入境后， 计划通过申请难民资格获得居留权。所以，欧盟各国难民申请人数的变化，基本能反映各国非法移民数量的变化。具体来说，非法移民增多的原因很多而且复杂，一是受欧盟国家高福利政策的影响， 许多低层次的工作本国人即使在没有工作可做时，也不愿意去做， 造成低层次工作招工难，而非法移民则是这一劳动力市场的重要补充；二是偷渡活动中有巨大的利益存在，一些“蛇头”从中谋取巨大的经济利益；三是欧盟国家对非法移民、操纵非法移民的犯罪集团打击不力， 很少强制遣返超期滞留者，更有些国家施行以“人权”为标榜的政治避难政策， 这些不积极的因素实际上是在鼓励非法移民。

由于欧盟国家在打击非法移民方面受到国内政策、欧盟政策影响，以及从保障人权角度调查非法移民的成本很高，造成了聚集在欧盟境内的非法移民数量巨大。

为了控制非法移民数量增长的趋势，欧盟国家主要采取的是加强外部边境的控制和内部非法移民的安置。

难民问题

欧盟生活富裕和福利制度完善，特别是欧盟内部不设边境检查，拥有自由流动的便利条件，这些都使得欧盟成为难民与非法移民理想的目的地。难民一旦进入欧盟，可以在欧盟申根区内自由迁移，直到其寻找到最理想目的地为止。而难民带来的弊病也显而易见。由于宗教、文化、经济等方面差异的原因，难民很难融入当地社会。易发各种违法犯罪问题。在管理方面，更是让欧洲各个国家政府挠头，管松了会造成违法犯罪高发、难民大量涌入，本国国民不满意；管紧了，难以面对国际社会舆论压力。

目前“都柏林规则”和“欧洲移民议程”是欧洲避难体系的核心。“都柏林规则”最早由1990年签订的《都柏林公约》所确立。公约主要制定统一规则来处理避难申请，和确保同一项避难申请不会在不同国家重复递交。它的责任国的规则按顺序依次执行：首先为已承认避难申请者的某一家庭成员难民身份的成员国，其次为已向避难申请者发放有效居留证或签证的国家，再次为申请者进入欧盟的首个入境国。在其余情况下，均由申请人首次提出避难申请国家来负责审理。《都柏林公约》直到1997年得到所有缔约国的批准后才生效。

通俗地讲，都柏林规则采取的是“谁放入谁负责”原则。即对申请者进入欧盟境内负有最大责任（不论是主观允许其进入还是客观疏忽）的成员国要对其行为或不作为所造成的影响负责。在难民迁徙的路线中，大部分人选择海路，因此意大利、希腊等南部边境国家作为第一入境国，理论上应当担负起处理避难申请的责任。而难民数量巨大，远远超出了边境国家的接收能力。2016年联合国难民署的最新统计，抵达欧洲的有38万难民，而从意大利和希腊入境的人数分别为18万和17万。意大利前总理伦齐多次公开指责“第一入境国原则”不公平，呼吁其他成员国共同承担难民接收的责任。

鉴于第一入境国的压力，2015年，欧盟委员会提出了“欧洲移民议程”，公布了移民配额详细计划，以解决上万名来自非洲和中东地区难民的安置问题。虽然有明确的配额表，但各国执行力度不一，难民安置问题并未取得预期的效果。

欧洲难民危机爆发之后，德国总理默克尔采取了开放的难民政策，主动宣布不会依照“都柏林规则”将叙利亚难民遣送回第一入境国，帮助缓解希腊、意大利等国的压力。东欧成员国则采取了非常保守的态度，抗议欧盟强制成员国接纳难民。匈牙利总理欧尔班·维克托对难民问题态度强硬，指责默克尔推动的分摊方案是“人道帝国主义”，认为每个国家有权决定是否接受难民。2015年9月，匈牙利更是在其与塞尔维亚的边境设置了一段长达175公里的栅栏，阻止难民入境。2015年11月巴黎恐怖袭击之后，波兰宣称出于安全方面的考虑，将不再接受难民入境。从难民分摊方案的执行情况来看，截至2017年2月28日，奥地利、匈牙利、波兰未接纳任何从希腊或意大利重新安置的难民，而捷克、斯洛伐克仅分别接纳了12人和16人。

外部边境

《申根协定》是欧盟外部边界管控的基础，因为《申根协定》通过定义、执行、监控和加强边界检查的标准、签证制度、跨界警务合作以及在签字国间的信息共享，从而创建了一个共同的申根外部边界。欧盟边防管理法律有《歐洲联盟条约》《单一欧洲法案》与《都柏林公约》以及具体的法律，如移民法等。

《申根施行公约》第一条对“内部边界”与“外部边界”进行了定义，前者是指申根国家间的陆地边界以及彼此间不经停第三国通行的空港、海港；后者是指申根国家外部的边界以及通往第三国的空港和海港。

欧盟成员国向欧盟让渡了部分边防管理权，但成员国依然是外部边界管理的实际主体。成员国与欧盟从不同层面来维护欧盟的外部边界安全。

应对非法移民的专门边境管理协调机构——欧盟边防局（European Border and Coast Guard，也称Frontex）致力于预防走私、贩卖人口和恐怖活动等其他跨域边境的犯罪。该机构搜集到的有关情报将通报相关国家当局以及欧洲警察组织。