成都市土地市场供给侧结构性改革研究

田武姣

【摘 要】通过对成都市土地市场的描述分析和政策分析发现，成都市土地市场已发展为实体与指标、城市与农村共存的复杂体系，同时也存在很多问题，例如在实体市场中，城市与农村市场发展不协调，一级市场垄断现象严重，二级市场发育程度低等。经过对成都市土地市场体系结构的梳理和成都市各类土地市场在供给侧方面存在的问题和原因进行分析，提出成都市土地市场供给侧结构性改革的政策建议。

【关键词】土地市场；供给侧结构性改革；成都市

【中图分类号】F121 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）07-0007-02

0 引言

进入经济新常态以来，中国经济一直保持着较好的发展态势，但是也存在结构不合理、总供给和总需求结构不平衡的情况。2015年，习总书记第一次提出了“供给侧结构性改革”这一概念，着重指出扩大总需求和加强供给侧方面的改革同时进行，在保持原有需求的基础上，以供给增加需求，着力提高经济体系的质量和效率。2016年，中国围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”这几个方面大力推进供给侧结构性改革。如何提高有效供给，成为中国现阶段最主要的问题。从供给方面来说，要素市场是其改革的主力，而土地作为最重要和最基础的要素，必然又是重中之重。从对土地出让实施市场化改革以来，其市场化政策不断地更新和完善。但由于社会经济发展长期依赖于市场供需关系相悖的价格和不合理的用地方式，导致了市场扭曲、效率低下，以及供给过剩和需求不能满足等。随着中国城镇化率的不断提高，预计今后建设用地矛盾会更加尖锐和突出。因此，对土地市场供给侧方面进行研究很有必要。

1 成都市土地市场体系现状

根据土地市场供给客体分类，成都市土地要素市场可分为指标市场和实体市场。而实体市场又包括城市和农村土地市场，而农村又可分为集体经营建设性用地、农用地和宅基地市场，城市可分为一级和二级市场；指标市场包括区域增减挂钩和城乡增减挂钩指标市场。

1.1 实体市场

（1）土地一级市场即土地使用权转让交易的市场。自2004年土地制度改革以后，工业用地均按照招拍挂形式交易，由政府公开挂牌招标，土地使用者通过竞标方式获得土地使用权，这一过程成为土地一级市场的主要交易形式。根据成都市国土资源局公布的资料显示，2017年，成都市共计通过招拍挂方式成交土地248宗，土地成交总面积合计约1 077.2 hm2（1.615 8万亩），成交总金额约1.273亿万元。

（2）集体经营性建设用地市场。作为两个全国统筹城乡综合配套改革实验区之一的成都，是第一个农村金融综合改革试点城市。截至2017年6月，成都农交所农村产权交易达1.407 9万宗、累计交易金额达584億元；全市土地流转面积约3 181.6 hm2（477.4万亩），流转率高达到59.9%；全市农村产权抵押融资金额达186亿元；农民财产性收入与可支配收入之比为1∶4。

1.2 指标市场

（1）区域建设用地指标增减挂钩指标市场。2008年汶川地震后，都江堰等成都的部分地区面临灾后重建的严峻任务，灾后重建面临的主要问题是重建资金的短缺，仅仅依靠中央及地方财政支持显得杯水车薪。成都创新性地推出了“工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中”的“三集中”模式，通过集中布局建设工业、住房，大大节约了建设用地，将节约下来的建设用地指标流转交易到土地指标紧张、建设用地需求旺盛的成都市区，既解决了市区经济发展的用地问题，也增加了重建区域的建设资金，有效解决了重建资金不足的问题，实现了共赢。

（2）城乡建设用地指标增减挂钩指标市场作为两个全国统筹城乡综合配套改革实验区之一的成都，早在2007年就推行了土地指标在城乡之间交易的土地地票交易制度，这种制度通过对成都欠发达的乡村土地进行整村推进式的土地整理，将节约的建设用地指标交易配置到城市地区，解决城市经济发展所需要的建设用地问题，也增加了乡村地区农民的经济收入。

2 成都市土地市场供给侧方面存在的问题及其原因分析

从整体上来说，成都市土地供给市场还比较完善。但是由于长期的不协调、不合理发展，目前还存在许多问题。对此，应该从土地市场供给方面找出存在的问题并进行分析，及时从供给侧方面进行“三去一降一补”，去掉“三高”产业用地，降低土地交易成本，补给“创新型、环保型”产业。通过改革，不断提高土地循环利用的效能和效率。

2.1 实体市场

2.1.1 一级市场存在的问题及原因

（1）土地一级市场供应存在垄断，我国土地出让一级市场基本由中央和地方政府垄断，不论是集体用地转为国有建设用地，还是自留地出让使用权用于其他用途，都需要政府通过审批、动迁、土地收回等程序，然后政府制订土地供应计划通过招拍挂方式投入一级市场进行交易。由此可见，政府从始至终都参与其中，形成对土地一级市场的垄断。

政府垄断一级市场有以下几点原因：①土地产权和市场机制不完善。我国城市土地属国家所有，除此之外属集体所有，而集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设；任何需使用土地的单位或个人，都必须依法向政府申请。显而易见，政府成为土地交易市场上的唯一“买家”和“卖家”。②不合理的政绩考核体制。地方政府考核看重的是GDP增长率和财政收入这两大指标，而由地方政府控制的资源中，土地是最有价值的经济资源之一。因此，地方政府官员片面追求政绩，利用土地垄断者的优势控制土地供给，从而获得高额财政收入和更高的GDP增长率。

（2）土地招拍挂出让方式，导致价格偏离土地的实际资产价值。自2006年起，我国实行招拍挂方式出让土地使用权。而招拍挂制度是把土地作为一种商品投入市场，用市场这只“看不见的手”操纵，以此来显化土地的价格，即价高者得。而土地具有外部性，市场手段下的价高者得，会造成土地价格上涨，土地产品成本增加，导致价格脱离了土地实际价值。这会影响社会的分配公平，综合考虑，这并不是最有效的资源配置方式。

2.1.2 二级市场存在的问题及原因

（1）二级市场交易量低、交易渠道缺乏并且信息分散。二级市场的土地交易量远低于一级市场的土地交易量。因为，二级市场交易信息发布平台缺乏，而土地储备几乎垄断了二级市场，双重作用下阻碍了二级市场土地转让，影响了资源配置的效率，造成了二级市场的不活跃。

（2）土地转让成本高、交易市场不活跃。土地税收可分为取得、保有和流转过程的税收。而我国目前土地税收主要来源于土地流转环节。这导致进入土地流通市场有了较高的税收压力，使得土地闲置现象严重，妨碍了二级市场的正常交易。

2.1.3 集体经营性建设用地市场供给存在的问题及原因

农村集体经营性建设用地市场发育程度低下、收益分配不公，尚处在尝试阶段。农村相比城市，市场体系还不够完善，而且土地交易收益分配中，农民处于弱势，实际利益由村委会支配。这是因为产权不明晰，监管机制不严格，缺乏有效的市场。此外，土地流转的法律还不够完善，交易过程尚存在较大风险。

2.1.4 农村宅基地和农用地市场供给方面存在的问题及原因

法律明确指出，宅基地和农用地禁止买卖，只能在农村内部人员之间进行流转，因此真正意义上的农村宅基地和农用地市场并没有形成。在城镇化背景下，宅基地和农用地退出困难，导致农村结构调整很困难，严重制约农村的发展。这主要是因为城乡二元的土地结构，宅基地和农用地进入市场会导致农民利益受损严重，激化人民和政府的矛盾。

2.2 指標市场

无论是区域之间的建设用地指标市场，还是城乡建设用地指标市场，都存在一些共性的问题，主要体现在土地指标供给的政府主导作用太强，农户参与性不足，这导致推进过程中较高的制度性交易成本；整村推进式的土地整治难度越来越大，因为这个过程容易注重整体而忽视了个体的差异，尤其体现在土地指标收益的分配上；在宏观经济上行阶段，容易导致“炒指标”的土地投机问题等。

3 成都市土地市场供给侧结构性改革的政策建议

明确地方政府在土地市场中的作用，在初期可在其中扮演多重角色，但是在土地市场逐步完善的过程中，政府的作用也应该由经营型慢慢转变为服务型；改善一级市场供应垄断情况，形成多元化垄断格局；建立健全二级市场信息平台和交易平台，降低交易成本，提高二级市场土地供给量和交易量；逐步建立城乡一体、指标和实体相结合的土地市场体系；完善建设用地相应的法律法规，明确农村土地产权，保障农民的合法权益。

参 考 文 献

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[责任编辑：邓进利]