扩权强县背景下广西县域经济发展的机遇、困境与对策思考

林秀丽

【摘 要】广西于2011年开始推行的扩权强县改革优化了县域经济发展的体制环境，激活了县域经济发展新活力，提升了县级政府的公共服务能力。然而，改革是一项复杂的系统工程，不可避免地遭遇了一些阻碍性因素。因此，文章提出“深化改革认识，实施分类扩权与考核，转变政府职能，推进财税和县域金融体制改革，构建监督约束机制”等扩权强县改革与县域经济发展齐头并进共发展的对策建议。

【关键词】扩权强县；县域经济；对策；广西

【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）07-0001-03

2002年起，浙江、安徽、湖北、河北、广东、辽宁等省先后进行扩权强县改革，把设区市的经济管理权限直接下放给一些重点县，赋予县域自主发展的重要权力。从各省的实践情况来看，所扩之权大同小异，主要有两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批、报市备案①。扩权强县改革扩大了县域经济社会管理权限，提高了行政效能，增强了县级政府的公共服务能力。面对全国扩权强县的发展态势及取得的成效，起步晚、后发展的广西也不甘落后，于2010年开始试水推行扩权强县改革。

1 广西实施扩权强县改革的路径回顾

为全面贯彻党的十七届三中全会、五中全会和《中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府关于加快推进我区城镇化跨越发展的决定》（桂发〔2010〕33号）等相关文件关于扩权强县的精神，广西壮族自治区人民政府下发《广西壮族自治区人民政府关于开展扩权强县工作的意见》（桂政发〔2010〕72号）（简称《意见》）和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发2012年全区扩权强县工作推进方案的通知》（桂政办发〔2012〕27号），打破“试点—推开”的常规思路，按照“减放并举、能放都放、责权一致、提高效能、重心下移”的原则，一步到位地全面开展扩权强县工作，将原属自治区和设区市管理的721项管理权限下放或委托县级政府管理②。在扩权的形式上，一是直接下放，除国家法律、法规、规章不允许下放到县级管理的以外，原则上都要直接下放到县级；二是委托下放，属于县域经济发展迫切需要、改善民生迫切需要、方便基层群众办事迫切需要，而依照国家法律、法规、规章又不允许直接下放给县级管理的权限，则通过委托的方式下放到县级③。

在财政体制上，广西从2011年开始全面实行自治区财政直管县财政体制改革。但随着形势发展，该体制在执行中也出现了诸如过于强调公平、激励机制不明显、财政事权和支出责任不匹配等新情况、新问题。因此，广西壮族自治区人民政府于2017年7月印发了《关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见》（桂政办发〔2017〕96号），将财政管理体制由自治区全面直管改为部分由自治区直管、部分由设区市管的新体制机制，并建立激励约束机制④。

2 广西县域经济发展的机遇与困境探讨

2.1 广西县域经济迎来高位推动的战略发展机遇

县域经济是国民经济最具综合性的基本单元，是广西经济社会发展的重要战略支撑。为此，广西壮族自治区党委、人民政府高度重視县域经济发展，先后研究制定了一系列促进县域经济发展的政策文件。2011年1月，《广西“十二五”规划纲要》以单独一节的篇幅提出要“培育发展经济强县”；而后在2016年1月，自治区十二届五次会议审议通过的《广西“十三五”规划纲要》特别提出了“发展壮大特色县域经济”的任务要求；2016年10月，广西壮族自治区人民政府印发广西第一部关于全区县域经济发展的五年规划——《广西县域经济发展“十三五”规划》；2017年7月，广西壮族自治区人民政府印发《中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府关于加快县域经济发展的决定》（桂发〔2017〕16号），成立广西县域经济发展工作领导小组，制定了一系列支持县域经济加快发展的政策措施，比如对获得年度“广西科学发展先进县”“广西科学发展先进城区”的县（市、区）给予自治区本级财政5 000万元一次性财力补贴，优先推荐争取中央预算内项目建设，给予约20 hm2（300亩）新增建设用地指标奖励等{4}。

2.2 广西县域经济发展遭遇体制机制制约

一是行政体制的制约。传统“市管县”体制在县域经济发展中暴露出来的矛盾主要表现为以下几个方面：{1}审批中转问题。即，应由自治区审批的项目，县里的申请、报批材料必须先报市级相关部门审核后，才能呈报自治区职能部门。{2}名义审批问题。即，一部分行政审批项目的权限虽然在自治区或市级职能部门，但这些部门由于受资源、成本等因素的约束，往往要求县级部门先出一个审批意见，再根据县级部门的意见进行审批，实际审批权等同放到县里。{3}责、权、利不对等问题。即，一些自治区或市职能部门把审批、人事、财务等权力上收，而把具体办事的责任及承担事故的责任留给县级职能部门，造成决策权与办事权分离，挫伤了县级部门的积极性。{4}职能重叠交叉问题。即，地级市与县（市）的职责范围基本是同构的，造成二者之间的职责界定模糊，从而导致争权夺利和推诿扯皮的行政博弈等现象出现。

二是金融财税体制的制约。县域经济的经济主体是中小企业，而中小企业普遍存在财务不健全、缺乏有效抵押品的问题。因此，金融机构普遍对县域经济的经济主体采取审慎的风控措施，惜贷甚至不贷。同时，金融配套政策不完善，县域金融创新缺乏健全的法律基础。而且，目前实施的财政体制没有明确划分各级地方政府之间的事权和财权，限制了县级财政的调控能力。

三是政府公共服务能力制约。随着北部湾经济开发等国家政策的支持，广西的招商引资取得了阶段性突破，吸引了大量外地资本和项目入桂。然而，地方政府的公共服务能力却表现得极为不称职。项目无法落地，项目扩大规模所需的用地无法解决，行政审批复杂困难等，导致很多外地资本撤资等现象出现。

3 广西扩权强县改革对县域经济发展的价值分析

自2011年开始实施的广西扩权强县改革，带来县域经济发展较为显著的成效。“十二五”期间，广西县域经济发展经济总量增大，整体实力提升。2015年，全区县域地区生产总值（GDP）达到10 558.09亿元，比2010年增加4 256.35亿元，年均增长8.8%，占全区经济总量的62.8%；地区生产总值过200亿元的县由2010年的2个增加到2015年的18个；财政收入超10亿元的县由2010年的4个增加到2015年的31个{5}。

3.1 扩权强县有利于优化县域经济发展的体制环境

扩权强县改革进一步理顺了自治区、市、县三级政府的权责关系和工作重点，对县级政府的事权与财权进行重新分配，扩大县级政府自主发展和决策的空间，从而有利于在更大范围、更高层次上谋划本地区经济发展大局，减少同构化，提升发展层次和发展质量。例如，富川瑶族自治县点燃生态循环产业引擎，加速县域经济绿色腾飞；金秀瑶族自治县主打“世界瑶乡”，用生态经济换来金山银山；天等县激活脱贫致富精气神，椒乡携手共筑小康梦。扩权改革也带来了行政审批环节减少、行政效率提高、行政成本降低等好处，项目审批建设进度加快，从而有利于吸引区内外资本流入广西、流入各县域。例如，南宁港六景港区项目一期工程项目从引进到开工建设，只花了9个多月，而此前这类项目一般至少需要1年。

3.2 扩权强县有利于激活县域经济跨越发展新活力

当前，广西最大的区情仍然是后发展、欠发达，县域经济发展的最大实际是底子薄、发展慢、后劲差。在“赛迪百强榜——县域经济100强（2017）”榜单中，广西无缘一席之位。榜中最后一名的惠东县，2016年GDP为600多亿元，公共财政收入为36.2亿元，而广西县域第一名的北流市2016年GDP为298亿元，公共财政预算收入仅为22.6亿元。实行扩权强县是破解这一难题的有效途径。一方面，扩权强县为县域经济发展创造了更多公平的机会，县级政府可以直接与省级政府“对话”，规避信息不对称和信息孤岛现象，掌握决策沟通、发展机遇的主动权。另一方面，扩权强县改革有利于改变县域投资环境。扩权后，县级政府获得越来越多的审批权限和投资管理权限，提高了行政审批的时效性和针对性，为投资主体提供了良好的体制环境。例如，扩权后的容县充分利用所拥有的“收回土地使用权”这一权责，有效创新了“工业房地产”和“拆旧建新、还地集体”的农村节约集约建房模式，在工业节地和农村节地方面取得明显成效。

3.3 扩权强县有助于提升县级政府的公共服务能力

“一带一路”“乡村振兴”等政策对县级政府的产业发展基础设施的公共服务能力提出了更高的要求。县级政府要具有较强的统筹协调所辖区域经济社会发展的能力，对于“一带一路”“乡村振兴”等新政策带来的县域发展新机遇要有足够强大的应对能力，较为成熟地推进城乡统筹和社会管理改革。扩权强县改革赋予了县级政府更大的自主权，有利于他们根据地区经济发展需要制定针对性的利好政策，提高工作的针对性和有效性，例如资本落户和高级技术人才引进，用更优质的资本和更高质量的人才为县级政府提高公共服务能力保驾护航。扩权改革也让县级政府的绝大多数业务审批由“县—市—区”转变为“县—区”，消除了中间环节，避免信息传播失真，有助于提高办事效率和工作质量。

4 广西扩权强县与县域经济发展齐头并进共发展的对策思考

广西扩权强县改革是一项复杂的系统工程，涉及各方利益的重新分配，改革过程中也不可避免地遭遇了一些阻碍性因素，主要体现在以下几个方面：一是思想认识不够到位，权力下放“虚”多“实”少；二是新旧体制交错，市县关系难理顺；三是缺乏操作性强的实施细则，扩权执行力度不够；四是县级政府的管理能力和素质有待提高；五是垂直管理部门放权定位不明晰。也正因为如此，广西扩权强县改革推行6年有余，实际效果并没有达到制度设计的预期，县域经济发展的体制环境仍然较差，县域经济发展活力有限。因此，如何实现扩权强县改革与县域经济发展齐头并进共发展，是摆在政府管理者面前的一道难题。

4.1 深化改革认识，实施分类扩权与考核

扩权强县改革需要自治区、市、县三级各部门统一思想，要做好顶层设计，加大宣传教育，深化改革认识。一是要加强放权、用权部门人员的培训指导，实现扩权政策的有效对接。放权方要结合放权事项有针对性地对扩权县对应部门工作人员进行工作业务、操作程序等培训，加强业务指导，提高用权能力和责任意识。二是要进一步制定与完善《意见》的实施细则。放权与扩权的部门要做好调查研究，认真细致地研究出台与扩权《意见》相配套、操作性强的实施方案、细则及管理办法。三是要加强分类扩权与考核。针对不同发展定位，对重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区三大主体功能区，根据其资源禀赋、发展特点、发展潜力进行分类扩权，提出适合其发展的支持性扩权政策，建立差异化目标分类考核机制。

4.2 转变政府职能，理顺区市县政府权责及垂直部门关系

一方面，要理顺区、市、县政府间的权责关系。自治区人民政府要下大决心和力气全面推开扩权强县改革，取消和下放更多的自治区级涉及县域的审批权，简化、减少、取消对县一级繁杂繁多的指标和评比检查，赋予县级人民政府与责任相对应的发展自主权。区直有关部门要加強对扩权县工作的指导和检查，督促各项管理权限的落实，帮助规范管理权力，积极探索和着力解决放权后的职能转变问题。市政府要重点关注促进区域经济发展的合理布局、资源的优化配置，着力解决放权后出现的机构精简、人员分流等新问题。县在权力增强后的首要任务是管好权、用好权。另一方面，要理顺与垂直管理系统的关系。进一步明确垂直部门的权力下放问题，协调处理好县政府与税收、工商、土地等垂直部门权力的衔接与运转，防止出现权责失衡问题。

4.3 积极推进财税和县域金融体制改革

加强财政分配体制改革，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，优化理顺自治区直管和设区市直管的财政分配关系，建立激励约束机制，形成财力与事权更合理、更匹配的分权格局。加大“放管服”改革力度，凡有利于县域经济发展的“能放则放，能减则减”，大幅取消、下放、转出核准事项，减少需自治区级核准的事项，落实减税减费措施，降低实体经济企业成本。建立和完善县域金融体制，规范整合县级人民政府投融资平台，依法开展规范的市场化融资，避免区域恶性竞争，化解财政金融风险。

4.4 构建有效的监督约束机制

改革为县域经济发展提供了一个更为宽松、公平的平台，但却容易使地方政府在发展过程中出现趋利化短期行为。所以，既要扩权，也要收权，要加强对权力的规范和约束，要加强对县级政府的权力监督，定期或不定期地开展专项督查，严肃工作纪律，强化制度约束，确保縣级政府用好、用活扩权政策，将所扩之权转化为推进县域发展的强大动力，促进县域经济健康发展。

注 释

①于建嵘.中国的县政改革实践：困境与出路[J].中国延安干部学院学报，2011（1）.

②冯梓剑.广西“扩权强县”721项管理权限下放县政府[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/xwfbh/kqqxxwfbh/zxdt/201109/t20110926_350351.htm，2011-09-26.

③广西壮族自治区人民政府.广西壮族自治区人民政府关于开展扩权强县工作的意见[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/xwfbh/kqqxxwfbh/xgwj/201110/t20111017_353934.htm，2011-10-17.

④广西壮族自治区人民政府.广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见[Z].广西壮族自治区人民政府公报，2017.

⑤苏丹，周庆国.新常态下金融支持广西县域经济发展的制约与突破[J]，广西经济，2017（4）.

参 考 文 献

[1]于建嵘.中国的县政改革实践：困境与出路[J].中国延安干部学院学报，2011（1）.

[2]冯梓剑.广西“扩权强县”721项管理权限下放县政府[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/xwfbh/kqqxxwfbh/zxdt/201109/t20110926_350351.htm，2011-09-26.

[3]广西壮族自治区人民政府.广西壮族自治区人民政府关于开展扩权强县工作的意见[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/xwfbh/kqqxxwfbh/xgwj/201110/t20111017_353934.htm，2011-10-17.

[4]广西壮族自治区人民政府.广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见[Z].广西壮族自治区人民政府公报，2017.

[5]苏丹，周庆国.新常态下金融支持广西县域经济发展的制约与突破[J]，广西经济，2017（4）.

[6]覃圣云.科技创新助推广西县域经济跨越式发展[J].企业科技与发展，2018（1）.

[责任编辑：邓进利]