国际移民组织

王昉

在全球化的影響下，移民问题对国家和人民的影响比以往任何时期都大。移民与地缘政治、贸易和文化交流交织在一起，为国家、企业和社会提供了巨大的利益。移民有助于改善原籍国和目的地国人民的生活，并为全世界数百万人在国外创造安全和有意义的生活提供了机会。然而，并非所有迁移都发生在积极的环境中。近年来，由于冲突、迫害、环境退化和变化以及人类安全和机会的严重缺乏，导致消极的迁移增加了。根据国际移民组织《2018年世界移民报告》的统计数据显示，截至2017年底，全球约有2.4亿名国际移徙者（占世界人口的3.3%）。全球流离失所人数创下历史新高，境内流离失所者人数超过4000万人，难民人数超过2200万人。为了确保移民在全世界范围有序地流动，需要国际移民组织协助有关国家处理移民问题。

国际移民组织成立于1951年12月5日，成立之初名为“欧洲移民迁移政府间临时委员会”（Provisional Intergovernmental Committee for the Movements of Migrants from Europe，PICMME）。1952 年更名为“欧洲移民问题政府间委员会”（Intergovernmental Committee for European Migration，ICEM）；1980 年，再次更名为“政府间移民问题委员会”（Intergovernmental Committee for Migration，ICM）；1987年，该组织修订章程，并于1989年执行后，更名为“国际移民组织”（International Organization for Migration，IOM）。目前，国际移民组织拥有166个成员国和8个观察员国。总部设在日内瓦，在100多个国家设有办事处。

一、国际移民组织的组织架构及其主要职能

（一）组织架构

1.理事会

由全体成员国的代表组成，每年举行一次会议，理事会主席任期一年。理事会的职能是决定该组织的政策，审议并批准执行委员会和总干事的报告，审议该组织活动方案、预算、开支等。

2.执行委员会

由理事会选举产生的11个成员国的代表组成，任期两年。执委会每年至少举行一次会议，研究和审议该组织的政策、计划和活动、总干事的年度报告，审查理事会权限内的财政或预算，在理事会休会期间，就理事会权限内的问题作出紧急决定等。

3.行政署

由总干事、副总干事和理事会决定的其他工作人员组成，总干事和副总干事由理事会选举产生，任期五年，可连任。总干事对理事会和执委会负责。

4.区域办事处

制定区域战略和行动计划，并为其区域内的国家提供计划和行政支持。国际移民组织有九个区域办事处，这些区域办事处设在塞内加尔达喀尔、肯尼亚内罗毕、埃及开罗、南非茨瓦内、哥斯达黎加圣何塞、阿根廷布宜诺斯艾利斯、泰国曼谷、比利时布鲁塞尔和奥地利维也纳。

5.多边机构

外交使团和非政府组织关系的特别联络处。这些办事处设在美利坚合众国的纽约和埃塞俄比亚的亚的斯亚贝巴。

6.行政中心

国际移民组织有两个行政中心（巴拿马和马尼拉），为国际移民组织的办事处网络提供信息技术和行政服务方面的核心支持。为了实现马尼拉和巴拿马行政中心效率和管理增长，国际移民组织开展了一项行动，将总部和其他高成本地点的某些职能转移到成本较低的地点。马尼拉和巴拿马行政中心在财务、信息技术、工作人员安全、项目跟踪、健康和保险等领域提供支持。每个行政中心的大部分功能区域都涵盖不同的地理区域：巴拿马行政中心为美洲提供支持，马尼拉行政中心为世界其他地区提供支持。

7.国家办事处

国家办事处具有资源调动职能，通过协助筹资活动以及就筹资政策、优先事项和程序提供咨询意见，进一步负责调动资源。这些办事处位于日本东京、德国柏林、芬兰赫尔辛基和美国华盛顿特区。

（二）主要职能

国际移民组织是非政治性的人道主义组织，其宗旨是通过与各国合作处理移民问题，确保移民有秩序地移居接收国。为此规定了以下五大职能。

1.安排没有特别协助的移民者有组织地迁移至那些提供移民机会的国家。

2.参与对难民、流离失所者和其他需要国际移民服务的个人进行有组织的迁移，对这些人可由本组织和有关国家包括承诺接受这些人员的国家作出安排。

3.应有关国家的要求并同其达成协议，提供移民服务，如招募、选择、分类、语言培训、定向活动、医疗检查、安置、有助于接收和融合的活动，并就移民问题提供咨询服务和符合本组织目标的其他协助。

4.应各国要求或同其他有关国际组织合作，为移民自愿返回包括自愿遣返提供类似的服务。

5.为各国及国际组织和其他组织提供论坛，交换意见和经验，促进国际移民问题上各种努力的合作和协调，包括对这些问题进行研究以寻求切实的解决方法。

二、国际移民组织的历史沿革

（一）欧洲人口迁移的区域组织（1951年—1979年）

二战结束后，处于战后恢复期的欧洲失业率居高不下，致使大量劳动力流入美国。1951年12月5日，由美国主导召开的布鲁塞尔会议结束的当天成立了独立于联合国体系之外的组织——欧洲移民迁移政府间临时委员会。按照会议的安排，临时委员会主要目标是为西欧大多数流离失所者、失业者或者等待就业的人提供迁移服务。1952年1月，临时委员会召开第一次会议，规定从1952年2月1日起开始运行。几个月后，临时委员会于1952年10月13日至21日召开第四次会议，20个国家的政府代表参加会议，就委员会是否还有存在的必要进行讨论。经过九天会议，代表们一致同意组建正式组织即“欧洲移民问题政府间委员会”。 从 1952 年的“欧洲移民迁移政府间临时委员会”（CPICMME）到 1953 年更名为“欧洲移民问题政府间委员会”（ICEM），再到 1980 年改名为“政府间移民问题委员会”（ICM），该组织在处理移民问题上不断突破地域限制，冷战色彩逐步淡化，移民治理功能得以扩展。

（二）由区域组织发展为国际组织（1980年—2000年）

经过20世纪70年代的发展，ICEM 援助对象不再局限于国家移民，还包含难民等；援助内容除传统的运输任务外，还形成涵盖登记、培训、医疗等全方位的服务内容；援助对象的来源地不再集中在欧洲，而是过渡到亚非拉美国家。1980年11月1日，在第55次会议上，为了更好地运作，理事会通过一项决议——委员会改名为政府间移民问题委员会（ICM）

这一时期，除了进行难民安置工作外，借鉴在非洲国家開展移民发展计划的成功经验，ICM在亚洲、非洲国家也开展了移民发展计划。1985年在马来西亚启动职业培训计划；1989年在曼谷与泰国政府联合成立人力资源发展办公室，致力于促进发展中国家之间的专家交流。ICM还在非洲国家肯尼亚（1982年）和索马里（1984年）相继组建区域办公室，帮助这些国家分析国内就业状况，并将高技能非洲人回迁到这些国家。

1987年5月20日，成员国在修订章程上达成一致，并于1989年11月14日开始执行。修订的章程执行后，委员会改为现名国际移民组织（IOM）。

（三）加入全球移民治理工作 （2001年至今）

进入21世纪后，国际移民组织一方面不断发展以应对全球移民迁移及其带来的挑战，另一方面，则不断地促使各国参与到全球移民治理的讨论、全球移民治理事务中来。这一时期，国际移民组织成员国数量剧增，从2001年的86个成员国增加到2017年的166个成员国，基本上涵盖了世界各大洲的国家。

为了加强成员国国家间的交流与合作，促进移民治理经验的分享实践，2001年11月，国际移民组织搭建国际移民论坛，成为全球移民问题领域的动员枢纽。通过论坛探寻应对国际移民问题挑战的合作治理途径的一个非正式机制。

2016年7月25日，联大通过决议，批准了《联合国同国际移民组织间关系协定》的决议草案，同意国际移民组织成为联合国系统的相关机构。这一协定旨在加强双方合作，增强各自履行任务的能力，对今后的合作与协调方式等作出一系列具体安排。

三、中国与国际移民组织的关系

国际移民组织成立的早期，与中国的联系和交往并不多。1952年3月，国际移民组织在香港地区成立了办事处。20 世纪 70 年代后期，中国开始对外开放，随着改革开放的不断深入，中国也加强了与国际移民组织的合作。1996年，中国参与了由国际移民组织发起的打击和减少东亚和东南亚人口贩卖和偷渡的“马尼拉机制” （Manila Process）。随后每年中国均参加该机制的移民问题会议。

2001年，中国成为国际移民组织的观察员国，而后出席国际移民组织理事会的历届会议。2004年至2006年，中国参加了国际移民组织主办的国际移民论坛（International Dialogue on Migration）、伯尔尼倡议（Berne Initiative）亚洲区域磋商会议。

经过长达20年的沟通与合作，2016年6月30日，中国正式成为国际移民组织的成员国，标志着中国与国际移民组织的合作取得了历史性进步。中国加入国际移民组织不仅有助于完善国际移民管理制度，促进本国出入境管理体制改革，还有助于加强与国际社会的合作，共同防控非法移民、解决难民问题和打击国际犯罪。 ■