基于DPSIRM模型的河长制综合评价指标体系研究

沈晓梅 姜明栋

摘要：河长制是水生态文明建设的重要推手，制定科学、全面、可操作的河长制综合评价指标体系是河长制实施的重要环节。基于DPSIRM模型，结合河长制推行的目标要求和我国水生态文明建设现状，综合国内外研究成果，构建了包括驱动力、压力、状态、影响、响应和管理6类指标的河长制综合评价指标体系，涵盖了水资源、水环境、水安全、水功能的整體情况，揭示了社会经济发展对水资源水环境带来的负面影响，促使人类采取应对措施。

关键词：河长制；DPSIRM框架；评价指标体系；水生态文明建设

中图分类号：F205；X321

文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2018.08.019

构建人水和谐的水生态文明社会是提高人民群众福祉和建设高水平全面小康社会的必然要求，而发源于太湖流域的河长制是促进水生态文明建设的重要推手。全面推行河长制是党中央、国务院为推进生态文明建设作出的重大决策部署，是维护我国河湖健康生命、落实绿色发展理念的有效举措，是保障国家水安全、加强河湖管理的制度创新。在这样的背景下，学术界将目光聚焦于河长制的推行和完善。现有关于河长制的研究主要体现在两个层面：一个层面是在制度经济学或政府管理理论下对河长制本身的先进性、可行性以及推行的紧迫性进行论证：另一个层面是通过对江苏、广东等地区河长制推行状况进行调查和研究，探讨这些地区在河长制推行过程中总结的经验、出现的问题，并提出相关针对性措施以提升河长制运行效率。

从已有文献来看，目前对河长制的研究多数停留在制度和理论层面，仅分析河长制本身的优势劣势、存在的问题、发展趋势以及推行的必要性，或根据某一区域的实践进行案例分析。在对河长制运行机制剖析后不难发现，河长制在实施过程中要将河长的河道管理工作作为目标任务进行综合考核，依此对河长进行奖惩，从而形成对河长的激励机制。因此，制定一套科学、合理、全面的河长制综合评价指标体系是河长制实施的重要环节之一。左其亭等通过解读和梳理相关文献资料，针对河长制推行的目标要求，总结了河长制的主要工作任务，并构建了以水文学、水资源、水环境和水法律为核心的河长制理论基础框架。笔者借鉴已有文献对河长制理论基础框架的解读，拟在DPSIRM理论框架下，结合党中央、国务院和相关部委对河长制推行的具体目标要求以及我国水生态文明建设现状，构建科学、合理而全面的河长制综合评价指标体系。

1 DPSIRM模型发展与运用

河长制的推行、区域水生态文明建设涉及资源、环境以及经济、社会等因素，这些因素存在着广泛的、多层次的相互联系、相互制约和相互作用。DPSIRM模型涵盖经济、社会、资源、环境四大要素，既可以反映经济社会发展对资源环境的影响，又可以表现出资源环境对社会经济的反作用，因此笔者采用DPSIRM模型构建河长制综合评价指标体系。

1.1 模型的产生与发展

1993年，欧洲环境署（EEA）在DSR（驱动力一状态一响应）和PSR（压力一状态一响应）概念模型的基础上提出了以因果关系为基础的DPSIR模型，它将资源环境的评价指标分为驱动力、压力、状态、影响和响应5类，并在此框架下根据研究需要设置若干指标。由于DPSIR模型可以从系统论的角度全面深入地分析经济社会与资源环境的相互作用，具有层次性、动态性和可操作性，因此被广泛应用于流域生态安全评价。自然资源承载力评价以及城市可持续发展评价等领域。随着DPSIR模型的广泛运用，学者逐渐发现了该模型存在的不足：虽然可以全面构建各个指标之间的因果关系，但是缺乏系统的联动性和整体性，更鲜有描述驱动力、压力、状态、影响和响应五大子系统之间的协调管理。在这样的背景下，曹琦等将“管理”引入DPSIR模型，构建DPSIRM模型，用于评价区域水资源管理情况。随后，DPSIRM模型得到了学术界的认可，张峰等利用DPSIRM模型以及健康距离法评价了南四湖生态系统的健康状况：郭倩等、汪嘉杨等在DPSIRM框架下分别综合评价了云南省、太湖流域的区域水环境承载力。

1.2 模型的运用

从已有文献不难看出，DPSIRM模型在水资源管理、水环境承载力以及流域生态安全等领域研究中的应用日益成熟，但是相关研究仅局限在水的某一个方面，如水资源、水环境或水安全，而缺乏全面视角下区域水生态文明建设的研究。河长制的推行，突破了针对传统的某一个部门的评价，而是将水污染减排、水环境整治、水资源利用以及水功能提升等综合起来，实现区域整体的水生态文明，这就要求河长制的综合评价指标体系囊括水资源、水环境或水安全等。在DPSIRM模型的理论框架下构建河长制综合评价指标体系时，“驱动力（D）”指造成资源环境变化的潜在原因，主要反映河流所在区域经济社会的发展、产业的变化以及生态因子的驱动作用；“压力（P）”反映人类活动以及经济社会发展对周边资源环境带来的压力，如河流水环境的人地矛盾以及河流水资源的供需矛盾，都是资源环境的直接压力因子；“状态（S）”指河流的资源环境在以上压力下出现的具体情况，包含河流的环境污染水平、水资源的供需现状以及水承载力状态；“影响（I）”指系统所处的状态对自然环境以及社会环境带来的影响：“响应（R）”指人类为了缓解生态压力而采取的一系列措施；“管理（M）”指积极的政策管理措施。六大子系统之间的相互作用关系见图1。

2 河长制综合评价指标体系构建

《关于全面推行河长制的意见》规定了推行河长制的六大任务即加强水污染防治、加强河湖水域岸线管理保护、加强水资源保护、加强水生态修复、加强水环境治理、加强执法监督。在DPSIRM理论框架下，遵守科学性、全面性和可操作性原则，从驱动力、压力、状态、影响、响应和管理6个维度构建河长制综合评价指标体系。

2.1 驱动力（D）

驱动力指造成资源环境变化的非显性的潜在原因，包括人为驱动和生态驱动两个方面。人为驱动因素作为驱动力的主要构成部分，可以细分为经济发展驱动力和社会发展驱动力：生态驱动因素体现在区域的水循环状况。经济驱动力、社会驱动力以及生态驱动力共同促成了河长制的推行以及水生态文明建设意识的提升，见表1。

（1）经济驱动力指标。在我国，经济发展的驱动力是驱动水生态文明建设的核心因子，河长制的诞生地无锡位于我国经济最发达的长三角城市群的核心区域。经济的增长使得人们对自然资源产生更大的消耗与需求，同时，工业生产过程中还会伴随产生大量的污染，进而带来一系列资源环境问题。相比于传统的农业生产方式以及现代服务业，工业发展对自然环境造成的驱动力最为显著，工业对自然环境的驱动可以划分为正向驱动的质量效应和负向驱动的规模效应。此外，随着经济的发展，区域市场化程度日渐提高，社会责任感和正外部作用对企业的发展起到越来越大的作用，工业企业会白发地探索低耗能、低排放的技术路径，进而促进区域水生态文明建设。人均GDP、GDP增长率和劳动生产率可以反映区域经济发展的产出水平、变化情况以及生产效率等，可以较为全面地反映区域经济的综合发展水平：工业增加值占GDP比重和工业从业人员比重分别从产出量和从业人员情况反映在综合经济中工业生产的规模：工业增加值率和规模以上工业企业用于研究与试验的经费，即R&D投入，反映工业生产的质量。因此，本研究使用上述指标反映经济驱动力情况。

（2）社会驱动力指标。人类社会发展对河流要求的提高是社会驱动力的主要作用，体现在居民的生活消耗以及对环境的需求，人口的数量和密度、人类活动的强弱以及居民总体素质都会对社会驅动的方向和强度产生影响。在一系列社会发展驱动因素中，城镇化发展作为人类社会发展的典型标志，直接改变人们的生产生活方式、促进人口聚集。相比于农村的生产生活方式，城镇人口的活动对资源环境带来更为显著的影响。同时，随着社会的发展，人们逐渐不再满足于物质层面的追求，而对所处环境有着更高的需求，这样的需求促使政府将目光投向区域水生态文明建设。因此，参考部分学者的研究，选用人口密度、人口自然增长率反映人口分布情况，城镇化率、建成区面积增长率反映城镇发展情况，劳动人口受教育年限和文旅消费占居民消费支出比重反映居民总体素质和生活质量，上述指标共同构成了社会驱动力评价指标体系。

（3）生态驱动力指标。自然界的水循环与人类经济社会中的水循环息息相关，共同构成地球生物圈的主要圈层之一——水圈。在河长制推行以及区域水生态文明建设中，地表水状况以及区域降水情况等生态因子是不可忽略的。因此，选取表示地表水规模和河流密度的地表水域面积、河流密度，以及表示降水情况的年均降水总量、月降水量离散程度指标反映生态驱动力状况。

2.2 压力（P）

不同于驱动力指标，压力指标虽然是描述引起资源环境变化的指标，但是其影响是显性的，直接作用于河流的水资源和水环境，造成区域水资源压力和水环境压力，见表2。

（l）水环境压力。人类在生产生活中难免向自然水体排放一些废弃物，排放的废水和污水使得河流湖泊的水生态受到破坏，进而造成水环境压力。在诸多压力因子中，水环境压力是推行河长制的关键因子。2007年夏季，无锡太湖沿岸工厂大量工业污染排放以及城镇居民生活废水排放导致太湖富营养化现象严重，出现了大面积蓝藻爆发，严重的水环境压力引发了城市水危机，进而促使当地政府提出河长制来解决相关问题。虽然经过长期整治，太湖流域的水环境压力得到一定程度缓解，但是全国范围内还存在大量化工、冶金、纺织等重污染工业，给区域水环境造成不小压力。同时，许多传统落后工业企业以及乡（镇）企业，由于产能落后、技术低下、管理欠缺、污染治理能力差，因此进一步加大了河流湖泊的水生态环境压力。农村地区由于生产者理论知识匮乏、环保意识薄弱以及对高产高收入的渴望，因此化肥和农药过量施用现象严重，这是造成水环境压力的重要原因之一。因此，本文选用万元GDP废水排放量作为整体废水排放指标，单位耕地面积化肥施用量和单位耕地面积农药施用量、万元工业增加值废水排放量，以及居民人均生活废水排放量分别作为农业、工业和居民生活对水环境产生的压力指标，选用废水中化学需氧量排放量、氨氮排放量反映废水排放的污染强度。

（2）水资源压力。中国是一个严重缺水的国家，人均水资源拥有量为2300m3，仅为世界平均水平的1/4。同时我国水资源时空分布不均，东南沿海地区降水丰富，水资源相对充足，而西北地区常年干旱少雨：夏秋多雨洪涝灾害频发，春冬少雨面临干旱压力，即便是位于湿润区的长江中下游平原在春季也常常面临干旱问题。随着工业的发展与城镇化的推进，大中河流沿岸的城镇人口不断增加，对水资源等自然资源的需求不断提高。我国作为传统的农业大国，农业用水安全的重要性更是不可估量。因此水资源需求压力是水生态文明建设以及河长制推行中不可忽视的指标之一。提升水资源利用效率，在水资源制约下实现产业的合理布局是“河长”的重要职责。万元GDP水耗、能耗当量常常用于反映区域自然资源需求强度：农田灌溉用水、工业用水量以及居民生活用水量分别反映农业、工业以及居民生活对水资源产生的压力，因此选取上述指标评价河长制推行以及水生态文明建设中存在的压力状况。

2.3 状态（S）

状态指标是河长制评价中最直观的指标，也是评价河长绩效的关键指标，反映水资源水环境的现状以及变化趋势。本文分别从水资源供给状态和水环境状态两个角度展开研究，见表3。

（1）供水状态水平。河流的供水状态与沿岸居民息息相关，其中供水水源的水质直接影响人们的生产生活。2007年无锡太湖的水源污染使得无锡400万居民饮用水告急，这是迫使无锡政府采取河长制治水的直接原因。同时，一个地区的水资源总量和自来水供给能力都影响供水状态水平。结合已有研究，将Ⅲ类及以上水质比例作为水源水质指标，地表水资源量和人均水资源量作为水资源量指标，自来水生产能力、建成区供水管道密度和自来水普及率反映自来水供给能力。

（2）环境状态水平。河流的环境状态影响沿岸居民的生活环境质量，是居民对河流质量的直接感受，因此选取常规的评价河流湖泊水质状态的指标，如电导率及溶解氧、COD、氨氮、总氮、总磷、挥发酚含量作为描述环境状态水平的指标。

2.4 影响（I）

影响指标指在压力和驱动力的作用下，水资源水环境状态对自然生态环境整体的影响以及与人类经济社会发展的矛盾，这些影响和矛盾都是河长应当关注的问题，见表4。

（1）对自然生态环境的影响。自然界各个圈层之间密切相关，河流湖泊状态的改变不仅影响水生态系统，而且影响地球整个地表圈层，尤其影响土地质量、森林覆盖以及水生生物多样性。土地质量直接影响耕地质量和农业产出，而与水环境状态息息相关的水土流失、土壤侵蚀等灾害会对土地质量产生极大的负面影响。我国山地丘陵密布，森林生态系统可以对山地丘陵常见的水土流失、泥石流、山体滑坡等地质灾害起到预防作用。河流湖泊的水质直接影响生物的多样性，而生物的多样性表现为能质和结构能质水平。能质指的是水生态系统回到无生命状态所做的功，用于描述河流的有序程度以及组织性：结构能质指水生态系统有机质所含能质，可以体现水生态对资源的利用能力。将二者结合，可以反映河流的水生态系统状态：若能质和结构能质小，则河流环境缓冲力小，生态系统造成的负面影响较大：若能质和结构能质大，则生态系统造成的负面影响较小。鉴于此，选用森林覆盖率、森林增长率表示森林系统情况，人均耕地面积、土壤侵蚀模数、水土流失面积比例表示土地质量，能质、结构能质和水生动植物总数表示水环境对生物多样性的影响。

（2）对人类经济社会的影响。一方面，水与传统的农业、渔业发展息息相关；另一方面，河流湖泊的水运能力决定了一个地区的交通运输能力进而影响经济的繁荣程度。随着现代社会的发展，文化旅游产业逐渐兴盛，而以河流、湖泊、湿地为代表的水利风景区是很多地区服务业收入、外汇收入的重要来源。因此，选用農业增加值增长速度、渔业增加值增长速度表示对农业和渔业带来的影响，选用水运货运量增长速度、航道里程变化量反映对运输业的影响，选用国家水利风景区数量以及河流、湖泊、湿地等涉水景区旅游收人增长速度表示对旅游服务业的影响。

2.5 响应（R）

河流生态系统产生的变化通过相关影响因子作用于人类生活，影响经济社会的发展，响应指标描述的正是人类经济社会在接受到这种变化后对水系统实施的反作用措施。这类措施是为了适应相关水资源、水环境状态的改变，降低人为驱动力和压力对自然资源环境以及人类经济社会的影响，促使人类社会健康生存发展。这主要体现在污染的源头治理以及生态环境的恢复，见表5。

（1）污染的源头治理。源头治理是保障区域水环境健康成长的根本措施。我国经济社会尚处于发展阶段，相关基础设施尚不完善。废水的净化具有公益性和正外部性，建设污水处理基础设施的资金难以单一地依靠市场机制解决，再加上我国相关资金筹措机制尚未实现多元化，造成污水废水源头处理资金短缺，大量生活污水和工业废水未经处理直接人河人湖，对河湖产生极大的负面影响。河长制的推行就是要解决河水保护和河岸减排不能实现联动的问题，整合甚至关闭高污染高排放的工业企业，完善“三废”处理设施。因此，选用反映生活污水治理情况的污水处理率、建成区污水排放管道密度以及反映工业废水治理响应的工业废水排放达标率、废水治理设施处理能力等指标。

（2）生态环境的恢复。我国整体生态环境较为脆弱，山地和丘陵地区水土流失严重，东部沿海滩涂以及平原的湖泊湿地随着人们的围垦以及城市的扩张不断萎缩。建立和保护水生态涵养区，修复河湖湿地生态是河长的重要职责。参考文献，选用湿地保护率、水土流失治理率、造林成活率和退化土地恢复率等指标表示恢复生态环境的响应措施。

2.6 管理（M）

管理指标本质上是人类经济社会对河流资源环境变化的一种响应，但是这种响应是间接的，体现了对区域水生态文明建设、河长制推行的整体管理。这类指标主要是政府采取的措施，包括技术培训、财政投入、政策扶持等层面，包含增加河流湖泊治理投入、加大科研投入、加大执法力度、完善相关机制等。本文选用反映财政投入的环境保护投资增速、环境保护投资占财政支出比重、“三废”治理投资额，反映行政执法强度的万元工业增加值用水定额、生态用水保证率，以及反映河长制推行情况的河长月均巡河次数与巡河时间、河长制专项资金落实比例及其增速作为管理层面的指标，见表6。

3 总结与思考

DPSIRM模型涵盖经济、社会、资源、环境四大要素，既反映经济社会的发展对资源环境的影响，又表现出资源环境对社会经济的反作用，为全面分析水生态文明社会建设以及构建河长制综合评价指标体系提供了框架。在DPSIRM框架基础上构建的河长制综合评价指标体系兼有科学性、全面性和可操作性等特点，可以反映社会经济的发展对水生态环境产生的影响以及人类为了适应或缓解这些影响采取的措施。通过系统分析驱动力—压力—状态—影响—响应—管理等因果关系，提高了整个指标体系的效用，可以较全面地衡量区域水生态文明建设水平，评价河长制推行的效果，具有潜在的实用价值。虽然在DPSIRM框架下构建的河长制综合评价指标体系在我国具有一定的普适性，但是各地仍然要严格遵守“一河一策”的原则，在河长制综合评价指标体系各项指标指导下，结合当地自然条件、经济社会条件以及水生态文明建设现状，针对不同时期、不同河道科学合理地制定不同的评价标准以及目标值。

建立科学、全面、可操作的评价指标体系是河长制顺利推行的重要环节，但是能否让河长制高效地服务于区域水生态文明建设还在于考核体系的落实情况、行政部门的执行情况以及其他保障机制的完善情况。首先，要将河长的河道管理工作作为目标任务的综合考核机制，严格采取日常督查、月度考核、季度考核与年终考核相结合的方式，对各级各地河长考核结果进行排名，予以公布，并将考核结果作为兑现专项资金以及任期内行政绩效的重要依据。其次，要强化各行政部门的职能，不能让河长成为水生态文明建设的光杆司令。虽然河长制的实行把河流管理的职责、任务以及目标实现的压力统一到河长身上，但是各项工作最后还是要落实到具体的行政部门，各级各地要抽调精干人员，组建河堤管理部门，依法保护河道、水域、堤防，明确管护员和巡查员的工作职责，加强堤防和河道的日常管理，恢复河道水域岸线的生态功能。

河长制是地方政府对水生态文明建设的有益探索，但其本质上是一种“白上而下”的由上层领导担任河长并且通过职权来制约和统筹涉及流域治理的各部门和各地区，从而实现流域协调治理的一种模式，其本身存在一定弊端。首先，这是一种“权制”，客观体现出当前我国在水环境保护和水资源治理的过程中法律法规起到的作用还很小，需要将水生态文明社会建设的具体指标以行政指令的方式，通过河长的职权来实现：其次，河长制突出和强调了政府在水环境保护和水资源治理中的作用，忽视了公众的力量，从DPSIRM框架下构建的河长制评价指标体系中不难发现，很多指标都和企业与居民息息相关，更多的政府参与会增加中间环节，降低水生态文明社会建设的效率和效益。随着我国环境保护法律法规的日益完善，河流综合治理将由“权制”逐渐转变为“法制”。在我国经济社会发展的推动下，未来全社会的环保意识会不断加强，流域综合治理以及水生态文明建设最终将实现“德制”。当前阶段通过设立河长来实现流域综合治理和水生态文明建设符合我国国情，在推行和完善河长制的过程中要不断完善法律法规、提高行政效能、加强环保教育、提升居民环保意识，推进流域综合治理和水生态文明建设由“权制”向“法制”和“德制”迈进：同时，完善水权交易和生态补偿机制，通过市场的调节促进居民和企业提高水资源利用效率，减少水污染排放，加强水环境治理，让民间资本和公众力量成为水生态文明建设的主力军。