西部地区地方政府投融资现状及政策建议

苟敏科 李少江

摘 要：西部地区的地方政府建设投融资平台，开展投融资活动，需要根据自身情况进行科学合理的分析、研讨、建设、完善，做到可持续发展，稳定健康发展。以政府为背景的投融资平台，有别于各类社会投融资平台，区别于大型国有企业，以融资为目的，而非以营利为目的。政府投融资平台的首要任务是为当地政府的各类项目建设筹措资金，至于投融资平台是否营利，不作为最主要目标。事实上，西部地区地方政府背景的投融资平台多数处于亏损状态，政府财政救济和政府补贴为其正常运营提供支持。本文将探讨西部地区地方政府投融资平台的现状、问题，给出政策建议，以期为西部地区地方政府的投融资活动提供参考。

关键词：西部地区 地方政府 投融资 平台 现状 政策

中圖分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）03（a）-122-02

1 西部地区地方政府投融资平台产生的历史背景

1.1 西部地区地方政府投融资平台产生的经济背景

我国的“西部大开发”政策，经济刺激政策等在农村建设、城市建设、住房保障、基础设施、节能减排、经济机构调整、社会公益事业、灾后重建等工作中提供了强大的经济支持，对于西部地区的建设提供了强有力的助推力，稳定了西部地区的经济运行，推动了西部地区的社会就业。但是不可否认的是，这些经济刺激计划带来了西部地区配套资金的缺口，对于长期以来经济发展较为落后，经济增长点较为匮乏的西部地区地方政府，面对这些缺口需要找到新的投融资方式支撑经济发展与建设工作。资金缺口的出现让西部地区地方政府建立投融资平台形成强大的推动力。公共产品的发展，例如交通建设工作，城市化进程发展等，产品耐用性较好，收益期长，客观上需要一种能够将建设成本分担或者延续的方式出现，也推动了政府背景的投融资平台的出现。

1.2 西部地区地方政府投融资平台产生的政策背景

政府一系列法律法规的出台，以及融资相关政策方针的上马，导致地方政府进行融资需要拓展更多的方式，避免违法违规。新《预算法》要求融资平台不得新增政府债务，政府只能通过政府部门举借，通过企事业单位举债也是不允许的。而国43号文，剥离了融资平台公司的政府融资职能，仅可采用PPP模式和政府债券模式进行融资。国88号文对于地方政府债务管理的风险控制提高了重视程度与管控力度，加强了对债务风险的防范工作。国50号文也对地方政府的债务存量进行管控压缩，规范了地方政府的融资方式，避免地方债务恶化情况的发生。各种政策方针的指导下，西部地区地方政府迫切需要革新与完善融资方式方法。

2 西部地区地方政府投融资平台发展模式

2.1 多元融资模式

西部地区的投融资市场化改革开展较晚，虽然对于地区性的投融资建设经验较少，但是还是有国内其他地区的投融资建设经验可供参考。当前国内采用较多的投融资模式为多元化模式。一是利用土地资源进行土地使用权的有偿转让获取稳定且巨大的资金，西部地区地广人稀，采用这样的方式减小不如东部沿海快速，但是长期稳定，资源丰富。二是西部地区以政府主导吸引外资，可以争取国外贷款，西部地区贫困区域较多，不易找到经济发展的增长点，争取世界银行、各国政府及亚洲开发银行的贷款，有利于当地脱贫致富。三是发行政府债券吸引社会闲散资金。四是以特许经营权转让的方式将基础设施建设转化为资金的滚动，推行城市公共设施有偿使用，取之于城市，用之于城市，逐渐实现城市与政府的自我积累[1]。

2.2 政府总体管理投融资模式

部分西部地区地方政府能够做到“船小好调头”，投融资有限，所需资金并非巨量，地方政府的管理能力足够把控，可以建设由政府总体管理的投融资平台。政府组建投融资集团，分别负责城市建设的各个不同领域，组建专业投融资团队，以政府主导，融合市场运作和社会参与，形成多元化投资的战略方向，将投资、融资、建设、使用、运营的职能分离开来，并构建风险管理系统，保证投融资集团的管理能力。

这样的投融资平台能够将包括国有资金，投融资平台募集的资金等各个方面的资金综合运用，统一调配，根据项目性质注入投资，保证资金利用率，确保资金返还和税收返还。

2.3 分散分级管理模式

分散分级管理模式与其他模式相比，差别不在于融资渠道，而在于管理体制模式。西部地区地广人稀，经济建设在全国较为落后，这是不争的事实。部分地区政府存在无资金可分配的情况，不如进行分权，将投资项目审批权力分散到各个政府部门或者各级市县政府，集思广益，进行拓展。

分散分级管理模式将资金与项目都进行分散分级管理，各区域政府负责本区域内的融投资活动和项目建设活动，各部门或者各级政府分担具体建设项目，审批环节简化，管理效率较高，对于投融资这样的受到市场影响巨大，影响因素较多的活动来说，各级政府需要加快处理速度，充分了解职能范围。

2.4 其他融资模式

西部地区各级政府应根据本地发展条件，采用丰富的投融资模式，发展公益性投融资平台、财政型投融资平台、综合型投融资平台、经营型投融资平台以及转贷投融资平台等。或者建设综合型投融资平台，下属多个专业领域的投融资小型平台，总体管理，将平台分股引进合作者，形成金字塔形稳固的、专业的、系统的投融资平台。多种投融资方式选择，立足本地经济环境和地区条件，实现投融资的灵活与高效。

3 西部地区地方政府投融资平台存在的问题

3.1 定位偏差

西部地区地方政府建立投融资平台首先要解决定位问题。西部地区大部分投融资平台目前仍以国有独资的形式存在，各个平台的目标是为政府募集足够的资金。而国有资产经营运作的基本原则是增值，最基础也要做到保值。以国有资产为基础运营的投融资平台投资项目多为公益性质，投资周期长，回报慢回报低，甚至看不到回报，导致国有资产的损失。政府投融资平台的定位到底是追求利润做到国有资产保值，还是追求公益性，实现城市建设资金的充足调配，在西部地区地方政府投融资活动中存在定位不明的问题。

3.2 融资方式单一

西部地区地方政府投融资活动的资金来源，目前主要集中在财政拨款与银行贷款，对于资本市场的利用非常少，效率低下。西部地区的投融资活动开展较晚，属于被国际政策被动推着开始进行投融资活动，银行贷款在政府债务的比重较大，说明政府背景的投融资平台与投融资活动仍旧过分依赖银行贷款。随着国家财政政策方针的调整，很多投融资平台考虑直接融资，不通过银行贷款进行，这对于政府背景的投融资活动是一个激励，推动政府背景投融资平台扩大融资渠道。

3.3 债务风险较大

目前西部地区地方政府的投融资平台数量随着经济发展在逐渐增多，但是管理水平与规模的发展不够均衡，债务风险较大，债务管理能力低下。受到地方债务的影响，部分地区的政府沒有良好的应对制度出台，甚至自身存在违规融资，违规使用债务资金的问题，需要政府完善管理制度，建立起债务管理制度。

3.4 管理体系不够完善

西部地区地方政府投融资活动与平台建设是以政府职能延伸出来的活动，其目的在于为建设项目筹集资金，而非盈利，存在政企不分的情况，政府主导代替了市场经济调控。投融资平台的负责人多为政府官员或者政府指派，这些人员对于公司管理与资本运作都缺乏经验，管理特长不在公司管理或者资本运作上，不可避免出现管理体制不完善的情况。管理分散，项目分线，决策分散，导致资金分散，资金的筹措、借用、使用、管理、债务偿还需要各部门复杂审批，严重影响效率。各部门协调机制几乎为零，无法实现投融资平台的工作职能。

4 西部地区地方政府投融资政策建议

4.1 精准利用资金

投融资活动的出现在于资金需求量加大，西部地区地方政府的投融资活动扩大在于为建设与经济发展筹措资金，融资要做到精准，资金使用也要做到精准与高效。当前西部地区需要提高经济增长率，减少贫困地区，让全地区齐头并进。做到精准扶贫，能够保证募集资金高效使用，做到“好钢用在刀刃上”[2]。

精准扶贫资金要合理运用。政府须建立一体化投融资平台，专门为精准扶贫提供资金来源，提高扶贫项目建设的效率和速度，准确把握贫困地区的状况，制订科学合理的发展计划与长远目标。政府的扶贫专门工作组与投融资活动结合起来，加大力度，形成联合工作的格局。政府在进行精准扶贫工作时，应该对农村精准扶贫工作开展提供经济补贴，提高金融机构在贫困地区设置网点开展服务的积极性。西部地区的贫困地区也有金融需求，部分贫困人群有脱贫致富的方法，但是缺少脱贫致富的资金，政府背景的投融资平台可以为贫困人群提供低息长时间的小额贷款，作为脱贫致富的支持。对于缺少脱贫致富方法的贫困人口，投融资平台与精准扶贫工作组联合将其他地区的先进经验介绍到当地，寻找适合当地人群的脱贫致富方式[3]。

4.2 实现融资渠道的多元化

在当前发展阶段，非经营性的城市基础设施建设以及扶贫工作，公益事业等，所需资金超过政府财政所能承受的范围，政府不仅要从银行取得贷款支持，还应通过资本市场运作渠道获得资金，可以适度通过银行以外的其他渠道进行举债。偿还债务的资金来源可以是税费收入，也可以是专项拨款，保证非经营项目的建设。

政府应鼓励社会各界参与投融资活动。建立健全投融资相关监督法律法规，净化社会融资环境，实现融资责任化。对于民间资金的利用，政府要做好债务偿还工作，通过投融资平台募集的民间资金，不仅要做好风险管控，还要实现债务偿还的定期定量，维护政府信誉，实现投融资平台的长期稳定发展，支持政府各项工作。

除了建设合规合法的融资平台，政府在拓展融资渠道上可以有更多作为。在金融行为上，政府有着得天独厚的优势，对于市场先机的把握与分析比企业更加快捷。法律法规政策方针的解读，政府部门是最为清晰明确的。可以利用这些优势发展政府产业，为政府获取更高的经济利益。

4.3 政府职能规范化

西部地区的地方政府要注重政府职能规范化，做好宏观调控，保证社会管理与公共服务的水平，形式权利有一定的强制性，但是在投融资活动中要遵守市场经济发展的规律。地方政府与其他经营者，社会投资者，银行、信贷机构等金融机构的地位是平等的，不能滥用行政权力。政府实现行政权力的实施，在投融资活动中对自身与其他投资者、经营者一视同仁。完善相关政策法规，保证社会经济环境的纯净，实现政府投融资活动稳定有序发展，为城市建设、精准扶贫、农村建设、公共事业发展等活动提供有力的资金保证。

4.4 融资活动格局与视野的拓展

政府进行融资活动受到多种限制，但是也具备很多优势，政府部门应拓宽融资格局与眼界，将融资平台做大做强，将政府产业发展壮大，以创新精神，不断开发融资新形势，新渠道。融资平台，政府产业，政府金融活动，共同编制一个巨大的金融网络，政府的视野由融资上升到更高层次，以政府金融活动带动地区金融活动，以政府行为规范当地融资行为。对于西部地区各个地方政府来说，还面临着部分地区金融活动频次较低，金额较少，融资困难等情况，但是空白也有意味着有更丰富更广阔的发展空间，这对于地方政府来说，既是挑战也是机遇。地方政府应将视野从当地投放到更广阔的范围，从现在投放到未来，为地方融资活动寻找更多的道路。

5 结语

综上所述，我国长期以来形成的经济发展以及西部地区地方政治生态等多方面因素，推动了地方性投融资平台的发展，对于西部地区地方政府的投融资活动来说是强大的支持力量。财政分权导致的资金缺口，以经济增长为核心要求的政府工作人员考核体系，以及经济增长与社会建设的需要，拉动了投融资需求，激发了政府背景投融资活动的增长。政府应扩大投融资渠道，加强投融资平台管理，规范投融资活动，保证投融资活动的稳定发展，为政府提供稳定的资金来源，保证各方面事业的建设。

参考文献

[1] 文静，张宝义.政府背景的投融资平台建设的重要意义和防治方法[J].黑龙江经济发展科学，2016（10）.

[2] 镡荣，张文瑜.浅谈西部地区地方政府投融资活动中存在的问题及防治策略[J].经济科技与信息，2016（26）.

[3] 张鑫鑫，周文羽.西部地区精准扶贫工作多部门合作探讨[J].经济发展科技与信息，2016（1）.