上海市农民集中居住模式研究

2018-09-09史心怡孙彦伟

上海农业学报 2018年4期

龙腾,史心怡,2,刘静,孙彦伟,马佳

(1上海市建设用地和土地整理事务中心,上海200003;2华东师范大学生态与环境科学学院,上海200241;3上海市农业科学院,上海201403)

农民集中居住,是在经济发展、文化观念更新等背景下,以经济要素流动、精神文明提升等为驱动因素,将原有散落在自然村的居民向城镇和新的集中居住点转移,以达到缓解农村土地零散经营、减少“空村”现象、改善农民的居住环境、加快实现城镇化的目的[1]。我国关于农村集中居住方面的研究从20世纪80年代开始,主要集中在农民福利变化[2-4]、农民意愿[5-7]、搬迁动力机制[8-10],以及集中居住的基本模式[11-13]]几个方面。根据区域特点,不同学者总结出了不同的农民集中居住的实施模式,如张正峰等[12]总结了上海两类农村居民点整治模式、孔祥斌等[14]总结了北京市四类农村居民点整治的模式,但研究对象并非集中居住。在尺度上,上述研究偏宏观导向和描述性陈述,对微观层面的空间差异性分析尚有不足。在工业化、城镇化过程中,大都市的土地利用和郊区人口变化尤为突出。自20世纪90年代起,上海以“三个集中”战略导向,强化“谨慎更新”与“有机更新”的理念,尊重农民的知情权、参与权、监督权,引导农民到新型农村社区和城镇来生活生产,实现精准帮扶、改善人居环境[15]。研究以上海为代表性区域基于以下原因：(1)上海作为全国的经济中心,其农民集中居住模式的变化对大都市乃至长三角城乡格局构建有着至关重要的作用;(2)分税制改革之后,部分省市以增减挂钩为政策工具推进农民集中居住,但其主要目的是获得新增耕地和节余建设用地指标从而改善财政状况,而新时代下的新型城镇化要求关注人的全面发展,上海农民集中居住的目的即是改善农民生活状况;(3)上海属于国内较早开展农民集中居住的地区之一,积累了丰富的经验。因此,探究上海大都市农民集中居住的模式对其他省市推进相关工作和学术研究具有借鉴意义。

1 理论基础

1.1 资源配置理论

国内外土地产权制度不同,国外土地产权制度主要为私有制,国内宅基地为集体所有制,因此,制度上根本的差异以及中国地少人多的基本国情导致了农村宅基地资源配置优化方式不同,农民集中居住方式内涵、实施途径有较大差异。国外的农民集中居住内涵更接近农村居民点整治,如德国村庄更新、英国乡村规划、韩国“新村运动”和日本“造村运动”模式等[16],更加侧重于村庄有机更新、基础设施和公共服务的完善还有农村新产业的发展。而国内的农民集中居住则由于农村宅基地分布零散、利用不集约,强调将农民的原址房屋拆除、人口搬迁至其他地方建房,目的是土地资源实现合理配置利用,虽然各地表述不一,如上海江苏等地提出三个集中(人口集中、土地集中、产业集中)、天津提出“宅基地换房”,浙江提出“土地换保障”等,但其标志性的外在表现均是农民搬迁。

1.2 城镇化理论

在我国工业化、城镇化前期,城市以“摊大饼”模式不断向外扩张,对农村用地、农民生活产生了极大影响,一方面工业化、城镇化是农民集中居住的主要动力,另一方面农民搬迁是劳动力要素在城乡间、产业间的流动明显增强重要原因之一[9,17]。农民集中居住的发展过程是农村资源要素集聚与城乡资源要素重新组合配置的过程,即以土地要素集聚为抓手,引发人口要素、资金要素和公共服务要素等的空间集聚与配置[18]。当下大量农村人口转移到城市,农村宅基地制度仍未适时调整,针对村庄空心化、老龄化的现状、乡村绿色游憩项目发展的用地需求,通过农民集中居住的路径因地制宜地引导人口、土地、资金流动,发挥市场作用,以农民自愿为原则,合理配置土地资源,这些都使农民集中居住具备了较强的现实性和必然性[19]。当前农民集中居住作为优化国土空间布局、促进土地资源有效配置的重要平台,通过协调人地关系、实现土地资源的永续利用,以真正的农民市民化以及城乡融合为目标,因而日益成为新型城镇化、生态文明建设的重要组成部分[20]。农民不但有选择的主动权、自主权,还将享受到同等的城镇各类公共服务。

2 实施情况

2.1 研究区概况

根据上海市历年统计年鉴和相关文献[21],上海市行政村的数量从1978年的3 000个左右降至2014年的1 661个;近5年自然村归并总数为4 897个,自然村数量降至3.6万个。上海农村在1990—2014年的户均人口从3.68人减少至2.76人;从事相关农业生产的农村人数占农村从业人口比例从32.14%减至24.12%。2015年12月底,上海市农村承包地流转率73.7%,流转比例高于全国平均水平33.3%。农业总产值比重在1995年以后持续下降,且2016年占国内生产总值比例已不足0.01%。这表明,大都市郊区的绝大多数村庄在这一轮工业化和城市化的进程中都出现了劳动力外流的现象,农业的基础性地位已发生重大转变,农民不再以农业生产为唯一就业方向,农村村落中的居住人口正在减少、空心化程度正在提高,更多的村民选择进城居住就业。

2.2 实施路径

农民集中居住的土地政策实现途径包括两种,一是土地征收,二是城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划,将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标[22]。

随着我国进入新型城镇化阶段,土地征收制度的深化改革要求缩小征地范围,国家实施最严格的生态资源保护制度以及城市开发边界、永久基本农田、生态保护红线的划定,在环境承载力限制、建设用地总量锁定的前提下,以城乡建设用地增减挂钩路径改善城市开发边界外、以土地征收改善城市开发边界内的农民居住状况成为了必然选择。

上海以城乡建设用地增减挂钩政策为内核促进农民集中居住的政策性支持项目主要有城乡建设用地增减挂钩项目、市级土地整治项目、郊野公园三种类型。市级土地整治项目和郊野公园是对项目区范围内进行田、水、路、林、村、厂的综合整治,而城乡建设用地增减挂钩项目一般仅对项目区范围内的“村”进行整治搬迁。通常情况下,市级土地整治项目、郊野公园项目可叠加使用城乡建设用地增减挂钩政策,其用于农民搬迁的资金还包括财政资金。

2.3 典型案例

根据历年土地整治台账数据和立项项目的实施规划,“十二五”期间上海增减挂钩项目立项27个(含郊野公园、市级土地整治项目),促进农民集中居住的户数达到1.89万户。上海坚持先行先试,形成了一批各具特色的农民集中居住的典型案例。例如,①嘉定区外冈镇项目(2011年度市级项目),建设规模533.23 hm2,涉及农户508户,将项目区的农户搬迁集中到外冈新苑小区。②松江区小昆山镇在2008年被列为全国小城镇发展改革试点,是上海首批小城镇改革试点镇之一。通过实施城乡建设用地以增减挂钩政策为核心的小城镇发展改革试点,推进该镇永丰村、汤村村、荡湾村、泾德村和大港村等5个村面积153.69 hm2的分散农民住宅地块实施拆旧搬迁,实现2 269户6 770名农民“洗脚进城”,腾出的土地则进行复垦整理。据调查,农户搬迁签约率达到了98%,知晓率达到了100%,全镇向往入住小城镇的农民占总人数的95%。③奉贤区庄行镇新叶村项目(2011年度市级项目),建设规模408.81 hm2,涉及农户830户。项目采取宅基地归并模式,规划农户原宅基地拆除后按户建设集中安置房。④金山区廊下镇项目(2011年度市级项目)共涉及2 846户农户,拟搬迁的户数为623户,搬迁人口为2 754人,宅基地面积合计为18.7 hm2。最终愿意搬迁的农民户数为599户,意愿度达96%。

这些地区搬迁农户所居住的房屋多建设于20世纪80、90年代,房屋结构以两层、三层的砖混房屋为主。搬迁农户采用“一补、一换、两不变”形式安置,将农民的破旧楼房无偿置换成洋房或者商品房。搬迁补偿后,村民户籍性质不变,村民土地流转承包费收益权及各种福利不变,其中土地流转承包费收益权是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转获得的收益。搬迁农户的安置方式均为“异地建房”。

通过整治,农村居民点布局趋向合理,农村的环境得到了改善,改变了过去农村居住分散、杂乱、居住环境差的面貌。例如,外冈新苑附近建设了相应的公共服务设施,如小型超市、文体活动中心、医疗卫生室等,提高了农民生活质量。搬迁前,市、区推进部门多次以问卷调查、农户访谈等的形式,跟踪了解农民想法和意愿,高度关注农民利益,充分尊重农民意愿,给予农民很大的选择权和自主权,给予农民最大的实惠,在改善居住条件和居住环境的同时,固定资产得到增值。此外,对原宅基地评估后折算给居民一定的货币补偿,减少置换中的寻租空间,更显公平公正。

3 不同模式异同分析

3.1 两种模式的内涵比较

在集中模式方面,一般可分为向城镇集中居住模式和向中心村集中居住两种模式,具体要素异同见表1。近年来,由于土地资源稀缺,地价上涨,一般农民集中居住会采用向城镇集中的方式,形式为上楼安置。但由于进镇安置所需费用较大,在一些远郊或经济欠发达地区,乡镇政府没有能力向城镇集中居住建设,因此采用选择向中心村集中的方式。在安置方式方面,向城镇集中方式的特点是安置区土地权属为国有用地。规划农户原宅基地拆除后,在镇区内统一建设集中高层商品安置房,宅基地置换为可上市交易的产权房。向中心村集中方式的特点是安置区土地权属归集体所有。宅基地归并后,农民住进了新建联排的房屋,农民住宅性质不变。以农民土地承包权入股为抓手,实现农业生产规模化、专业化;以增加农民收入为抓手,积极发挥农民在新农村建设中的主动作用。

廊下镇项目是较为特殊的一类村内安置方式,它是跨村安置,将原本七个村的搬迁居民全部安置到勇敢村的集中居住区内,由镇政府统筹负责权属调整和利益分配。较新叶村项目,廊下镇项目安置基地离镇区更近,属于近镇安置,公共设施配套比较完善,极大方便了居民生活。

表1 农民集中居住模式要素比较Table 1 Contrast of typical patterns of peasants’centralized residence

3.2 投资方式比较

向城镇集中项目一般以市场投资为主,向中心村集中项目一般以政府财政投资为主。例如小昆山镇处于近郊地区,地价较高,因而以市场运作投资为主。市场运作投资的实施路径为先将零星、分散的农村宅基地进行搬迁、拆除,在此过程中新增耕地指标和节余建设用地指标可以进行“市场交易”获得资金,也可以将建新地块出让进而获得“土地财政”资金。从区位论的角度看,近郊区的土地地租较高,市场交易价值大,相关的乡镇通过市场运作投资获得资金的可能性较大、资金量较多,远郊区相对则较为困难,因此需要加强财政投入。

3.3 农民房屋财产权益比较

向城镇集中的安置房屋一般是商品房,可以“入市”买卖交易,基本都是村民自住,但近郊的安置房屋易于租赁。每户安置面积是按人均面积乘以人头来计算,平均一户补偿两套房屋。向中心村集中的安置房屋仍是农宅房屋,最大的特点就是不能上市交易,即房屋在现有法律框架下不能买卖。户均占地面积较搬迁前减少,户均建筑面积根据农民建房管理办法要求的人口数量进行计算。上海市多数农民希望向城镇集中,一是因为商品房具有保值升值性,二是居住房屋数量能够增加,适应小型家庭化的需要。

3.4 风貌保护特色

在两种农民集中居住模式中,一般向中心村集中的住房、公共建筑及基础设施建设须兼顾农村风貌保护。以廊下镇项目为例,安置小区住房继承了“白墙、黛瓦、观音兜”的廊下特色建筑风格,受到了农户和社会的一致好评。廊下保留的居民点多属于大型村落,且靠近镇区或经过了村庄改造,区位条件较好,村容村貌也较为整洁,保留部分居民点有利于保护农村的传统风貌,形成富有乡情的村落景观。

3.5 推进方式比较

在推进方式方面,两种模式没有显著差异。尤其是廊下镇项目保留了一部分居民点,区域内的农村居民并未全部搬迁。新叶村采取的是整村搬迁的方式,将行政村的农民全部搬迁集中到新农村社区中居住。小昆山镇采用的是整镇搬迁的方式,现已把镇域五个村原本分散居住的农民全部纳入城镇社区中,该镇自2014年开始编制郊野单元规划,同步编制剩余两个村的增减挂钩实施规划,计划未来剩下1 068农户以近镇商品房形式安置,该镇预计2020年前全镇集中建设区外的农民能全部实现集中居住,完成土地城镇化。

3.6 “造血”特色

外冈项目通过“留房”方式,在集中建设区内的安置地块内规划建设一定比例的商业配套用房,由集体经济组织进行经营管理,收益用于增加农村集体经济组织收入、新社区管理费用和平衡投入等。而小昆山镇增减挂钩项目规划中也采用了“留房”的方式,这主要是由于上海市郊野单元规划的政策要求给予农民集体经济组织“造血”的功能,有助于壮大集体经济组织的经济实力。

3.7 小结

资金平衡方式影响政府公共决策,政府公共决策决定了农民集中居住的模式,而集中居住模式的差异又将带来农民权益方面的差异。一方面,资金平衡方式是市场行为,它要符合市场经济规律。城乡建设用地增减挂钩的资金平衡核心是获得新建出让区的土地出让收入,那么区位的差异使得资金平衡的方式发生了不同。小昆山镇属于近郊城镇,它能够实现资金的自平衡,而其他三镇均难以实现项目自平衡,此时以财政资金加以扶持是必然选择,否则项目无法运转。当受限于资金压力时,就会进一步要求安置区面积减少、出让区面积增加,安置小区向建筑高层方式发展。另一方面,在组织机构上,现阶段上海地价偏高,农民自主搬迁所需成本太大,较为困难,因此两种模式均以政府为主导力量。政府公共决策、公共选择决定是否向城镇集中。如果政府目标、公众选择是人口向城镇转移,那么就向倾向于向城镇集中。如果资金成本仅允许向中心村转移,那么这种情况下就会被迫选择向中心村集中。如果政府目标是打造美丽村庄、重视乡村风貌保留,如廊下镇,那么由于风貌保留需要以低层建筑来表现,因此大多选择向中心村集中。

当然,农民集中居住同样存在着一些不足：一是大多数集中居住的安置区都是以城市为建设标准,乡村风貌和特色难以保留,社区建设欠缺考虑农民的社会交往习惯,部分安置区缺乏配套的公共服务设施和基础设施,如老年活动室、公交车站的设置。二是向中心村集中存在再次撤并搬迁的可能。由于村庄年轻劳动力进城务工,留在村中居住的老人居多,随着老人们的逐渐离世,集中安置房的利用率会进一步下降。这就在一定程度上进一步拉低了向中心村集中的土地使用效率,实质上缩减了项目节地效果。三是向城镇集中对于农民搬迁基本采取同等面积补偿的形式,使得很多上楼搬迁农户拥有多套房子,而同时,部分农户已在新城、镇区等地购买了商品房,部分安置区新房自住率不高,不利于住房资源的合理配置利用。

4 政策建议

上海农民集中居住是以较高的城市化水平和农民的非农化水平为基础,并有成熟的城乡规划体系、丰富的城市发展经验为保障。针对在推进农民集中居住的进程中,还存在资金难以平衡、农民自主选择权较少等一系列的问题,提出以下政策建议。

4.1 鼓励向城镇集中

鼓励在新城、镇区或者近镇安置。一是获得国有土地的安置房屋,能一定程度提升农民权益保障水平,增强农民土地资产化的“获得感”。二是农民房屋区位将显著变好,位于镇区内或近镇区,出行交通较为便利,例如小孩上学、老人看病、市镇往返等。三是减少偏远镇区建设高密度的新型农村社区数量。四是住房建设要考虑农民原有的社会交往特性,配套建设老年活动室等公共服务设施,提升居民的生活质量。

4.2 充分尊重农民意愿

给予农民多种选择权,有序引导农民集中居住和现有宅基地退出。对于不同发展阶段、区位条件的村庄要有相适应配套的退出模式和政策,要在充分尊重农民意愿的基础上,以规划为引领,在引导农民集中居住的基础上,建立分类引导、差别政策的鼓励退出思路,通过配套完善的保障政策体系,提供灵活多样、公平有效的退出渠道。对于选择退出进入新城、新市镇的农民,充分考虑就业、社会保障、户籍、社区管理等“市民化”待遇。在向城镇集中的补偿方式上,变单一的房屋补偿为“房屋+货币”补偿相结合的形式,安置方式将更加多元化,可以选择进镇也可以选择进城安置。

4.3 聚合资金

以多规合一的郊野单元规划为平台聚合资金,解决资金难以平衡问题。一是在规划层面,镇(乡)政府须整合各类政策性涉农资金,综合运用小城镇试点政策、环境综合治理政策、宅基地置换政策、村庄改造政策、农业扶持政策等政策性涉农资金聚焦农民集中居住项目。二是加大市、区两级财政投入对远郊乡镇的农民集中居住支持力度,以郊野单元规划的实施项目即土地整治项目为基础,聚合多级多部门财政资金。三是支持探索“留地”“留房”,一方面建新区内留置一部分土地、房屋,用于获得物业出租,另一方面拆旧区内留置一部分符合法律、符合规划的老房屋,用于民宿等创新产业开发。四是引入社会资会,探索PPP合作。