我国政府法律顾问制度的探析

摘 要 法律顾问制度对于推进政府依法行政、化解社会矛盾、促进社会和谐发挥着显著的作用，这已成为党和政府、人民群众的共识。目前，我国政府法律顾问在实施过程中出现了三个问题：一是被重视程度不够，二是制度机制不健全，三是发展程度不平衡。我国政府法律顾问制度的完善应该从以下入手：一是提高法律顾问地位，二是建立健全聘、考、评、辞的动态考评机制，三是完善保障体系。

关键词 法治政府 依法行政 法律顾问

作者简介：盖光耀，信阳师范学院。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.177

如何充分发挥政府法律顾问的作用，保障政府法律顾问的权利，推动政府依法行政、化解社会矛盾、促进社会和谐，这是我们建立政府法律顾问制度的应有之意。基于此，在考察我国政府法律顾问制度现状的基础上，探讨政府法律顾问制度如何进一步完善与健全，并提出相关建议。

一、法律顾问制度的涵义

（一）法律顾问制度的概念

法律顾问是指受过专门的法律教育，具备法律领域的专业性知识，可接受公民、法人或其他组织的聘请并为聘请人提供法律服务的人员。政府建立法律顾问制度，不仅是提升各级政府及其工作人员行政行为合法性、合理性的要求，更是推动我国建设法治国家、法治政府的保障。政府法律顾问的工作中心主要包括：

第一，保证国家行政人员做到依法行政。

第二，降低政府行政工作的潜在法律风险。

第三，进行普法宣传，为广大人民群众提供一定的法律咨询。

所谓法律顾问制度，可以从三个主要方面来讲：一是确保中央与地方各级政府法律顾问制度能够有效建立起来；二是以行政机关及其工作人员为主体，使得越来越多的高水平律师和专家学者成为法律顾问组织的一员，推动法律顾问队伍规模和专业性的发展；三是使法律顾问人员成为各级政府和国家有关部门的法治辅助者，在制定国家重大行政决策和规范性文件时能够做到全面、有效的发挥出政府的职能和法律效用，辅助政府在决策的制定和实施过程中去除潜在法律风险。

（二）政府法律顾问队伍的特点

第一，政府法律顾问所涉及范围较广。建立健全政府法律顾问制度，既是推进我国法治国家、法治政府建设的保障，也是我国政府及有关部门能够做到依法行政的前提和基础。政府法律顾问提供的服务种类主要包括：对政府的重大决策提供相应的法律建议，提升行政机关重大行政行为的合法性；在政府制定法律法规或者某些规范性文件的起草、论证时，可根据具体情况直接或间接的参与当中，降低法律风险；在依法行政的进程中，对于一些疑难行政案件数量的增加，可参与处理行政复议、诉讼等事务；在参与疑难案件之外，为广大人民群众提供法律咨询以及协助政府开展一些法律宣传的活动，增强广大人民群众的法治意识。

第二，政府法律顾问队伍法律领域的专业性。法学专家学者、律师可以被政府所聘用，成为政府法治进程的辅助者，为保障政府及其有关部门涉法事务的合法性保驾护航。就目前我国情况来说，政府法律顾问主要是由专职和兼职两种法律顾问组成。法律学者与律师作为专业性的法律人才，具备更专业、更系统化的法律知识体系，由其来担任政府法律顾问便具有天然的优势所在。

第三，政府法律顾问运行模式的多样性。在我国，政府法律顾问的运行模式并非只有各级政府通过聘用社会上的法律人才组成政府法律顾问队伍一种形式。除此之外，我国政府法律顾问的运行模式还包括通过我国的司法行政机关来进行聘用和选拔和通过各级政府直接聘请律师或者律师事务所来设立法律顾问室两种。

（三）政府法律顾问制度的作用

第一，降低政府行政工作的潜在法律风险。随着我国法治建设进程的不断向前迈进，行政的范围也在不断扩大，政府及其工作人员在依法行政管理过程中，新的法律问题层出不穷。如果没有专业的法律人士从中指导，很容易就会出现侵犯行政相对人合法权益的情况。而政府法律顾问可以通过事前对行政人员的各种行政管理行为有可能会出现的问题进行预防、对不合法行为的指正并提出专业的法律建议，以保障行政行为的合法性。与此同时，政府法律顾问还可以直接或间接参与行政复议、仲裁等案件，做到最大程度的降低可能出现的法律风险。

第二，提升政府涉法事务的合法性。政府法律顾问在政府制定法律法规或者某些规范性文件的起草、论证过程中，可直接或间接的参与当中并提出专业性的法律建议；在依法行政的进程中，对于一些疑难行政案件数量的增加，可参与处理行政复议 、诉讼等事务。加强政府法律顾问对政府行政的合法性審查，是确保法治国家建设的重要保障。

第三，促进普法宣传进程。2018年，是我国“七五普法”的第三年，也是我国深入贯彻落实党的十八届四中全会和十九大精神的重要一年。法治宣传教育是一个漫长的过程，而法律顾问制度能够做到促进领导干部和国家机关工作人员法治意识的树立，次而帮助广大人民群众普法懂法，对于促进我国法治建设有着强大的推动作用。

二、我国政府法律顾问制度实施现状

（一）政府法律顾问制度落实情况

根据调查研究报告显示，目前我国共有执业律师27.29万名，其中有2.52万人担任了各级政府的法律顾问，律师担任政府的法律顾问在推动法治政府建设过程中发挥着重要的作用。据中华全国律师协会统计，2012-2014年，全国律师为各级政府及相关部门提供咨询61.72万余次，出具法律意见书接近10万份，参与重大项目研究1.8万余次，参与重点事件研究1.7万余次，参与处理涉法涉诉信访事务大约9万余次。 从上述数据我们可以看到，尽管担任人数比例不高，但政府法律顾问队伍为政府行政行为提供了不同的法律指导、对政府重点工作提供令人信服的法律依据，提高了各级政府依法行政意识，增强了国家和有关部门行政合法性和合理性，同时对于化解社会矛盾、稳定社会和谐和促进社会发展也起到了不可忽视的作用。

目前，全国大约有25000余位律师受各级政府和相关部门的的聘任，担任政府法律顾问，总数为全国律师总人数的1/11，所占比重很低。多数省市，都建立了省、市、县一体的三级法律顾问体系。而许多还未建立法律顾问制度的地方，大多数都是没有意识到法律顾问的重要性，对于法律顾问的必要程度的认识不清，且最为重要的原因是缺乏聘请法律顾问所需资金。

（二）政府法律顾问是政府的法治辅助者——以江西省黎川县为例

2015年8月11日，江西省黎川县顺应时代潮流，较早决定建立政府法律顾问，同时向全国范围内的法律法学人才发出聘请通告。希望聘请具备较强的法学理论素养和实际工作能力，并具有一定知名度和公信度的优秀法律人才。以黎川县法律顾问的身份，為黎川县政府的一些重要决定、与其他相对人的合同行为等提供相关法律建议；就行政复议、行政诉讼等一些疑难法律案件提出专业性法律意见，必要时需要作为代理人的身份参加诉讼；在政府制定法律法规或者某些规范性文件的起草、论证过程中，可直接或间接的参与当中并提出专业性的法律建议；受托办理政府其他重大涉法事务。

1.法律顾问制度对县级党政部门和乡镇发挥的作用

2017年一年来，黎川县各法律顾问参与县政府规范性文件审查（合法性）30件，列席县政府常务会议12次，为会议决策的合法性据实提供法律意见。参与县政府重大行政决策的合法性审查15起，参与起草和修改合同72件，参与信访调处192起，提供书面法律意见240余份；参与法律宣传100余次，开展法制讲座20余次。

2.法律顾问制度对村（社区）发挥的作用

2017年一年来，法律顾问累计帮助村（社区）修订完善村规民约、合同协议51件，调解矛盾纠纷478件，提供法律意见和建议82件，办理法律援助83件，代写法律文书30件，其他涉法事务45件。

可以说，江西省黎川县建立法律顾问制度的两年来，效果显著，成绩明显。黎川县法律顾问作为政府依法行政的监督者，依法立法的倡导者，为江西省黎川县的法治建设提供了源源不断的法律动力，对于增强政府及相关部门工作人员的法律意识和广大人民群众对政府行政行为的认同感有着十分重要的作用。随着法治中国建设步伐的加快，法律顾问制度在各级政府中所起的作用越来越大，未来对于法律顾问制度的成就和地位是不可限量的。

三、政府法律顾问制度实践中出现的问题

（一）全社会法治意识有待提高

中共中央总书记习近平同志在中共中央政治局第四次集体学习时强调：依法治国、依法执政、依法行政，共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。而以历史的角度来说，很长一段时间内，我国都是封建君主制，所采取的都是人治高于法治，因此法律很容易就处于次要地位。这就造就了在广大人民群众的眼中，官僚机构、政府机关、政府工作人员话的分量往往是高于法律规定的。在事情发生后的第一反应并不是通过法律来维护自己的合法权益，而是通过各种渠道打关系、同人脉，靠花钱来解决本应该由法律负责的问题。很明显这是封建社会所遗留下来的陋习，建设社会主义法治国家，这种陋习必须从广大人民群众的思想深处去除。

（二）政府法律顾问制度机制不健全

我国的法律顾问制度建设依然处于制度建立的初级阶段，许多问题在实施过程中不断的暴露出来，尤其是没有一套健全的机制体系。完善法律顾问保障体系，是充分发挥其作用的关键所在。制度的建设主要包括：第一，在法律顾问队伍建设方面，加大律师的选拔严厉程度，应当首先聘请专业性强、业务熟练程度高、在自身法律领域有威信的法律人才；第二，在政府法律顾问的地位方面，应当做到政府法律顾问的意见和建议能够准确采纳，让各级政府领导人员对政府法律顾问有一个正确的认识；第三，由于政府与法律顾问之间并非无偿公益行为，为了防止两者之间因薪资方面产生不必要的矛盾，对律师担任政府法律顾问的工资及福利保障制度需要更加完善，保证法律顾问队伍人员的积极性；第四，开展定期业务评估，对态度消极、业务不熟、居心不良的政府法律顾问应当及时解聘，保障政府法律顾问队伍专业性。

（三）政府法律顾问制度发展不平衡

目前我国还处于社会主义初级阶段，我国发展水平不平衡，不仅包括全国范围内的经济发展水平不同，在法治教育上也存在着明显的差异。十八届三中全会以后，我国已经将建立政府法律顾问制度赋予强制性要求，但现在法律顾问制度发展的不平衡也是显而易见的。在经济发展比较迅速的地区，法律领域的相关人才就比较充足，就不会出现法律专家学者资源不足的问题，比如山东省，目前全省有律师21661名、基层法律服务工作者9108名、司法所工作人员5722名，共计36491人，全省共有行政村和农村社区53950个。相较之下，在经济欠发达地区，律师资源相对偏少，很多地区对于法律领域人才还处于供不应求的状况。再加上经济发达地区经济条件好，薪资福利制度较为完善，生活水平高，相比于欠发达地区，人们更愿意留在发达地区，律师职业主要集中在发达城市地区成为了一种普遍现象。

四、我国政府法律顾问制度的完善建议

（一）提高政府法律顾问的地位

各级政府和相关部门领导干部的正确认识和足够重视是政府法律顾问制度作用充分发挥的前提。法律顾问针对政府的一些行政行为、重大行政决策等其他涉法事务，所提出的建议，应当在政府机关充分分析利弊之后选择继续改进或是采纳。与此同时政府的领导人员必须对法律顾问制度的意义有正确的认识，意识到建立和完善法律顾问制度对政府的未来发展的必要性。完善我国政府法律顾问制度的目标能否顺利完成，能否带动各级政府及其工作人员行政行为合法性、合理性，与政府法律顾问被重视程度是密不可分的，提高政府法律顾问的地位，保障其建议能够被有效采纳，是法治政府建设的重要课题之一。

（二）建立健全聘、考、评、辞的动态考评机制

政府法律顾问的作用能否充分发挥，与政府所聘法律顾问能力水平的高低有着最直接的关系。在政府法律顾问的聘任环节进行严格把关， 为优秀法律人才成为政府法律顾问队伍的一员提供可能。筛选出素质高、专业性强、业务水平较高的法律顾问， 是推动法治政府建设、完善政府法律顾问制度的前提。目前我国政府法律顾问的选聘程序不够规范，缺乏竞争。只有经过公平的竞争才能真正确定适合政府法律顾问的人选，我认为可以通过一定形式的考试或者由政府根据相关部门和高校的推荐，向优秀律师和法学专家学者发出邀请，结合优秀律师、高校专家学者的意向，择优聘任并及时公告。聘任政府法律顾问之后，应当及时对聘任人员进行考核，以确保政府法律顾问队伍的专业性。目前我国政府法律顾问制度还在完善阶段，考核制度没有建立起来，我认为可以参照公务员的考核方式将法律顾问考核分为平时考核和定期考核两种，政府法律顾问的平时考核应当重点检查其完成工作任务情况、效率情况以及出勤率；定期考核可以定为半年一次，要全面考核法律顾问品德、态度、能力、绩效和廉洁性，工作绩效应当重点考核，定期考核以平时考核为基础。对考核成绩不合格甚至未达到政府法律顾问标准的成员应当及时解聘，从而保证政府法律顾问队伍整体水平的上升。法律顾问队伍内部的评优评先，可极大提升队伍工作热情。对那些在政府行政工作中做出突出贡献人员可实行终身聘任，或者被评为优秀法律顾问的人员到党政机关挂职去进一步的学习，举例来说，山东省政府聘任了20余名优秀律师赴10个区县挂职，这种做法对于法律顾问积累工作经验有重大意义，然而目前这种做法在全国范围内较为少见，我认为这种方式值得更多地区的推广。

推进聘、考、评、辞一体化建设，建立健全政府法律顾问动态考评机制，使政府法律顾问队伍常聘常新，充满活力，是建设法治政府、完善政府法律顾问制度重要一步。

（三）完善政府法律顾问保障体系

法律顾问人员在履行职责时，也是在为政府的行政工作提供必要的法律帮助，完善政府法律顾问工作保障体系，是提升政府法律顾问工作积极性的关键。

第一，建立政府法律顾问待遇保障机制。这不仅是政府购买法律服务理念下的产物，更是完善政府法律顾问制度的必然要求。国家应当采取购买和补贴相结合的方式，将政府法律顾问的薪资待遇划入国家财政支出之中，在政府聘任法律顾问时拟订协议，确定报酬，按照合理的要求对政府法律顾问提供资金支持和相关预算，对参与调解、下乡信访、偏远地区的普法工作等公益性法律服務的人员给予一定的补贴。同时，政府与政府法律顾问之间并非单纯的经济利益关系，成为政府法律顾问更多是为了实现人生价值，基于此，政府解决法律顾问薪资待遇问题时可采取有偿与无偿相结合的方式。如山东省规定，“法律顾问工作经费纳入财政预算予以保障。法律顾问的顾问费用根据其提供的工作量计算，采取政府购买服务的方式支付，临时聘请专家人员的费用参照执行。”

第二，加大国家政策支持力度，弥补我国法律资源分配不平衡问题。针对欠发达及政府法律顾问制度发展落后地区，我国政府应当加大政策倾斜和财政支持力度，鼓励优秀的政府法律顾问到相关地区进行法律服务，同时应加大对法律教育投入，优化教育资源，培养高质量复合型法律人才。

第三，保障政府法律顾问的其他相关权益。在保障政府法律顾问待遇的同时，法律顾问的人身安全问题也要充分给予考虑。政府法律顾问面对不同的工作情景和纷杂的人员组成，难免会有意外发生，而劳动保险能够在意外发生之后有效保障其合法权益。此外，参加培训权、身份保障权、申诉控告权等合法权益也应当逐一纳入保障体系之中。

注释：

贾锋.政府法律顾问工作绩效评价体系建构：以江苏省宿迁市为例.行政与法.2016（11）.27-33.

司法局.2017年黎川县法律顾问工作总结.2017年12月19日.http：//www.jxlcx.gov.cn/Item/45444.aspx.

宋智敏.我国政府法律顾问制度的实践与完善.法学杂志.2015（3）.52-59.

参考文献：

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[4]王楚乔.论设立政府法律顾问对建设法治政府的作用与意义.法制与社会.2017（10）.

[5]范丽霞.论政府法律顾问制度的推进与完善.理论观察.2016（1）.

[6]刘才伟.普遍建立政府法律顾问制度的思考.中国律师.2014（3）.

[7]杨伟东.完善政府法律顾问制度.广东社会科学.2017（1）.

[8]李岗.新常态下政府法律顾问制度的完善策略研究.法制博览.2017（19）.