补齐生态环境短板 实现江苏高质量发展

党的十八大以来，江苏省全面贯彻落实习近平总书记对江苏生态文明建设的重要指示，坚决向污染宣战，推动生态环境质量持续好转，绿色发展指数从2010年的60.5上升到2016年的80.4，生态文明建设水平总体上排在全国第一方阵。江苏省委十三届三次全会把“生态环境高质量”作为“六个高質量”之一，提出要下大力气补齐生态环境短板，打好污染防治攻坚战，把江苏建设得更加令人向往。全省高质量发展面临哪些突出的生态环境短板？怎样以生态环境高质量支持全省高质量发展走在前列？针对这些亟须回答的现实问题，中共江苏省委党校第15期处级公务员培训班开展了专题调研。

一、江苏高质量面临的生态环境短板

作为经济发达省份，江苏省率先遭遇到资源短缺、环境污染、生态破坏等问题，同时面临规模庞大、任务复杂的产业结构优化调整的困局。全省还处于环境高污染、高风险阶段，一些突出的环境问题还没有根本解决，经济社会发展与环境承载力之间的矛盾比较突出，全省还没有从根本上迈过生态环境总体好转的“拐点”和重大环境风险的“关口”。

生态环境质量短板：环境质量与人民日益增长优美生态环境需要不相适应，生态脆弱状况难以为高质量发展提高强有力支撑。2013年以来，全省环境质量有较明显的改善，但生态环境质量与群众期盼仍有差距。从大气环境质量看，2017年全省环境空气中细颗粒物（PM2.5）年均浓度为49微克/立方米（低于二级标准35微克/立方米），环境空气质量达标率为68.0%，两项指标不仅在长三角处于靠后位置，而且在全国各省份中分别排第21名、第24名。13个设区市的空气质量在全国74个重点城市排名中总体处于中等偏后水平。从水环境质量来看，好水少、污染河流多，104个国考断面中，没有Ⅰ类水，Ⅱ类水比例仅为14.4%；45个主要入江支流断面、26条主要入海河流劣Ⅴ类比例分别达11.1%、26.9%。国考断面优Ⅲ比例较浙江、上海低20个百分点左右，差距很大。太湖治理形势依然严峻，2017年蓝藻水华发生次数、最大面积、平均面积均为2008年以来同期最大。从土壤环境质量看，土壤生态系统不健康，化肥农药使用量居高不下，土壤板结，肥力下降。监测显示，少数地区土壤存在污染物超标现象，一些重污染企业搬迁后，遗留场地污染严重。从生态环境来看，生态空间被城镇、工业严重挤压，生态系统比较脆弱、稳定性下降，生态承载力不足。人均耕地仅有0.86亩，接近联合国人均0.8亩警戒线。近30年来，江苏有8个面积100公顷以上的湖泊消失，太湖、洪泽湖、里下河等河湖水域面积萎缩超过1900平方公里。生物多样性受到损害，一些具有地方特色的物种资源面临灭绝，主要河流底栖动物物种多样性显著降低。此外，值得关注的是，盐城、连云港等市部分县（市区）经济较为薄弱，而环境质量不佳，生态破坏严重，甚至大量引进化工企业，带来较大的生态破坏而难以修复。

重大环境风险问题：环境风险源众多，突发性环境风险和累积性生态系统风险并存，成为引发社会矛盾的重要因素。全省重点环境风险企业超过5000家，数量居全国前列；6969家石化、化工、医药制造企业中就有重点环境风险企业2784家。全省约60%的重点风险企业分布在长江、淮河、太湖等重点流域，存在区域布局结构性隐患。苏南地区化工企业入园进区率还不到30%；沿海地区化工园区污染较重；一些低端落后化工企业转移到苏北及广大农村地区，容易引发突发性环境风险事故。长江流域环境风险尤为突出：一是环境风险隐患多，突发环境风险大。全长433公里的长江江苏段干流建有30多个集中式饮用水源地和备用水源地，两岸分布着18个大中城市、15个化工园区、700多家化工企业、1700多座码头（其中万吨以上500座、危险化学品码头180多座）。集中式饮用水源地在布局上往往与工业、城镇排污口犬牙交错；长江船舶日均流量超过1600艘次，其中危化品船舶约500艘次，年过境危险化学品运输量超过2亿吨。二是累积性生态风险凸显。系统性和累积性环境风险值得关注。近年来长江生态环境呈现出如下特征：中上游工农业和城镇生活用水及引水量增加，下游流量减少；岸线资源占用增加，生态空间减少；底泥生物退化，污染吸附和净化能力下降；沿岸工业排污量增加，长江干流污径比多年来持续增加等特点。长江累积性、系统性生态环境风险将进一步加剧，目前，长江干流水质以Ⅱ类水为主、局部Ⅲ类，如遇不利气象条件（或极端少雨条件）与排污量增加叠加、长江底泥吸附量减少和生态系统净化能力减弱与排污量增加叠加等影响，长江干流水质存在向Ⅳ类、Ⅴ类甚至劣Ⅴ类滑落的风险，并将严重威胁苏沪两地饮用水安全。此外，全省土壤环境风险管控任务也十分艰巨。

产业结构性矛盾突出：传统重污染企业比重高，资源消耗和污染排放量居高不下，转型升级任务艰巨。全省产业结构偏重，规模以上工业企业达4.8万家，其中重工业企业占60%以上。传统产业尤其是化工、纺织印染、造纸、电镀、水泥、火电、钢铁等传统产业在全国占比也较高，如化学纤维产量占全国的30%、火电发电量、钢铁、水泥产量均居全国前三。据调查，作为经济发达城市，无锡全市还有化工生产企业1305家，纺织印染企业336家、电镀及含电镀工序企业共119家。这就决定了工业企业资源能源消耗高、污染物排放量大。据统计，2017年全省煤炭消费总量达2.8亿吨（居全国第五位），其中电煤消费总量达1.93亿吨，占比达68.9%，单位国土面积耗煤量是全国平均水平的6.7倍；能源产出效率较低，南京、苏州两市经济总量仅为珠三角地区的39%，而耗煤总量和珠三角地区基本相当。同时污染物排放量大，全年工业废水排放量20亿吨左右，比广东省高6亿吨，单位国土面积主要污染物排放强度是全国平均水平的4倍以上。污染严重的现状与江苏高质量发展要求不相适应，重污染行业绿色转型十分迫切。但从当前产业布局、发展形势、经济社会地位和产业发展规律来看，传统产业发展面临“进退两难”境地，进则受资源环境约束，退则会带来大量失业、产品供应链受损等社会矛盾，甚至遭遇原有资源环境破坏的“原罪”难有财力补偿等现实问题。说到底，这一问题是长期粗放发展累积造成的，但也受产业发展规律性制约，这决定了规模空前的传统污染产业群要实现绿色化转型必将是一场异常艰巨，“慢不得”也“急不得”的产业战略转型和攻坚战。

生态环境秩序短板：政府、企业、公众等各方环境行为需要规范，良好的生态环境秩序尚未形成。2018年初以来，全省以大丰辉丰农化、灌云化工园区污染问题为代表的影响较大的污染事件频发，引发人们对生态环境秩序的思考。所谓生态环境秩序，简单地说，就是政府、企业、社会组织与公众等社会主体具有维持良好生态环境的有效机制并产生符合公共利益的良好效果。當前，全省生态环境管理面临一定程度的失序。一是企业违法现象较为普遍，污染企业与社会关系紧张，环境形象不佳。2017年全省环保部门共立案查处环境违法行为1.5万件，仅违反环评及“三同时”的案件就高达5802件，违法排污问题不同程度存在，全年查处超标排污案件2000件。“小乱散污”企业仍然较多，一些企业甚至存在治污设施虚假运行、废水稀释或偷偷混入雨水口排放、私设暗管偷排直排、自动监控数据造假等恶意违法行为。调研中还发现，不少污染企业与居民之间矛盾尖锐、关系紧张。二是环境矛盾纠纷高发。2017年全省环境信访投诉总量高达14.7万件。一些环境纠纷触点多、燃点低，尤其是环保“邻避效应”日益突出，与其他矛盾交织在一起，成为影响社会稳定的重要诱因。三是政府及有关部门维护生态环境秩序的能力不强、方法不多，也存在不作为甚至行政违法等问题。调研发现，政府部门、企业、公众三方甚至多方因不同的利益（目标）需求，关系难以协调。群众因污染权益受到侵害，而有些企业也反映其经营权益经常受到侵害，往往对政府的行政干预不满意。有的地方政府没有把工作聚焦在扎实改善环境质量上，反而在环境监测数据上动手脚，损害环保法律法规的权威和政府公信力。普遍存在守着污染产业的矛盾心态，对环境风险隐患产生集体焦虑。

生态环境政策机制短板：环境治理体系和治理能力比较落后，环境经济调控能力与高质量发展不相适应。从社会管理角度看，生态环境问题是社会治理问题，是环境治理体系与治理能力落后于经济社会发展需要的结果。从经济学角度看，环境问题是经济外部性问题，其主要原因是私人成本与社会成本的分离，即企业排放污染和生态破坏却没有承担损害环境的社会成本。总的看来，环境问题与政府制度（政策机制）失灵或工作缺位有直接关系。调研发现，苏南地区重污染传统产业占比依然较大，即便苏南这样的经济发达地区，行政管控措施仍是主要措施，缺乏有效的环境经济调控手段。制度短板突出，环境“守法成本高、违法成本低”“劣币驱除良币”等现象仍一定程度存在，与当前环境高质量发展的需求不相适应，结构偏重的格局难以在短期内根本转变，制约了区域环境质量的持续改善。

二、补齐生态环境短板推进江苏高质量发展的若干建议

党的十八大以来，习近平总书记系统论述了生态文明建设的重大方略，从理论和实践结合上指明了破解生态环境领域深层次矛盾的治本之策。实践表明，良好生态环境是高质量发展的重要目标、重要内容、重要支撑条件和重要竞争力，而环保措施也是推动经济高质量发展的重要手段。要坚持用系统化思维推进环保工作，补齐生态环境主要短板，让良好的生态环境成为提升人民群众获得感的增长点、经济社会持续健康发展的支撑点、展现江苏良好形象的发力点。为此，我们提出以下建议：

坚持绿色发展目标导向，强化生态环境刚性约束和绿色发展政绩考核，着力引领绿色发展。江苏高质量发展要走在全国前列，客观上要求生态环境高质量发展和绿色发展走在前列，在绿色发展理念贯彻、目标体系制定、方向路径设计、政绩考核保障等方面走在前列。一要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，把生态环境保护放在更加突出的位置。二要建立健全目标体系。研究制定具备可操作性、可视化的绿色发展体系，把生态环境质量显著提升、资源保护与利用水平大幅提升作为重要发展目标，确定空气质量优良天数、国考断面水质优Ⅲ类比例、劣Ⅴ类水体、海洋环境质量、土壤环境风险防控等动态目标，并把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。三是坚持生态环境刚性约束。以“三线一单”（生态保护红线、资源利用上线、环境质量底线和环境准入负面清单）为抓手，使之成为刚性标准，成为不得突破的“天花板”。推行“多规合一”，编制统一的空间规划，把生态红线约束、生态空间管控落到实处，尤其要确保全省20%的生态红线区域面积大小不能突破，质量不能下降，对长江等重要生态功能区更要加强生态空间管制。四是强化绿色发展评估和政绩考核。要研究建立以绿色发展为导向的评价体系、考核机制和奖惩办法，完善绿色发展评估考核制度。坚决纠正“唯GDP论”的片面政绩观，坚决打击“黑色GDP”“污染GDP”，防止一味以生产总值排名比高低、论英雄，把保护生态、改善环境和充分就业作为加快发展的基本前提，用最小的资源环境代价支撑更高水平的经济社会发展。创新干部考核制度，实行自然资源资产离任审计和生态损害责任终身追究制。

打好污染防治标志性硬仗，着力攻克环保突出矛盾和制约瓶颈，过好环境高风险阶段“关口”。2018年4月2日，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第一次会议时强调，要打几场标志性的重大战役，打赢蓝天保卫战、打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理七大攻坚战，确保三年时间明显见效。为打好污染防治攻坚战明确了“找准突破口、扭住‘牛鼻子、以重点突破带动整体推进”的工作思路，并挂起了作战图，列出了时间表。对江苏来说，打好污染防治攻坚战是保障高质量发展走在前列的必然要求。针对江苏环境形势和突出短板，全省要打好几场标志性环境保卫战：一是着力抓好重大环境风险防范，打好环境风险化解战。要坚持底线思维，深入开展重点企业环境风险排查，严肃整治环境风险隐患，坚决防止发生大的突发环境事件，坚决防止出现系统性环境风险，坚决守住环境安全底线。重中之重是要防范长江长期存在的突发性风险隐患和长期累积性风险问题，防范水环境质量可能跃降的问题，长江水质是全省饮用水源安全最基本的保障和最后一条战略防线，绝不能失守。二是突出抓好环境治理，打好环境质量改善和生态修复战。优先抓好治气，重点控制PM2.5浓度，提高空气达标率，做到双达标，提高人民群众蓝天幸福感。系统推进治水，到2018年底，重点断面基本消除劣Ⅴ类，不把劣Ⅴ类水带入现代化进程。扎实推进治土，建立负面清单，切实抓好农业农村污染治理，有效保障农产品质量和人居环境安全。大力加强生态保护修复，实施重要生态系统保护和修复重大工程。三是着重攻坚克难，打好环境基础设施提升战。下大决心加大投入，加快提升污染物收集和处置能力，确保工业、生活污染物达标处置。尽快提升清洁能源供给能力，大力发展风电、光伏发电、天然气等清洁能源，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。四是推进结构调整，打好结构优化源头战。按照调整“四个结构”、做到“四减四增”的整体要求，推进产业结构、能源结构、运输结构、农业投入结构优化调整，减少环境污染，增加新动能。总之，要以打好污染防治攻坚战作为抓手，攻克环保突出矛盾和制约瓶颈，打破经济增长与环境质量同步下降、污染物排放量同步增加的负面联系，破除经济快速发展与高风险同步增加的不良效应，改变传统污染产业梯度转移现象，迎来江苏生态环境总体好转的拐点。

同步引导产业和企业家“绿色转型”，着力推进企业家和资本要素向绿色产业聚集，推进传统产业绿色发展。引导和推进传统产业绿色化转型是破解环境经济矛盾、改善生态环境、推进高质量发展的治本之策。江苏传统产业数量多、规模大、分布广、发展时间长、占用环境资源多，实现绿色化转型，将为新兴产业发展腾出更大空间、更多资源保障、更好环境支撑。调研发现，不少地区单纯采取行政强制性措施，淘汰落后污染产业，存在遗留环境污染隐患、污染企业异地“死灰复燃”等问题。调研组认为，这种单一强制性措施忽视了企业家和资本这两个关键要素。江苏工业企业起步早，聚集度高，培养锻炼了一大批企业家队伍，成为企业家人才“高地”；同时资本要素充沛、活跃，受企业家技术、经验和环境意识的影响，具有鲜明的环境属性，容易向技术层次低的重污染行业和管理要求低的欠发达区域聚集。引导企业家“绿色转型”，是破解污染产业转型难题的钥匙。在宏观层面上，要坚决贯彻落实中央和江苏推进产业转型发展的决策部署，以壮士断腕的决心推进落后产能淘汰，推动质量变革、效率变革、动力变革，要充分发挥环境标准和环保严执法的倒逼作用、环境经济政策调控的引导和激励作用，推进传统产业转型，提升经济发展质量，实现速度与质量同步提升。在操作层面上，政府及有关部门应积极发挥职能，实施一企一案，认真分析企业和企业家情况，精准施策。如昆山市探索了“老树开花”（即投入大量技改资金，支持现有企业加大技术改造、增资扩股、重组嫁接等路径，盘活存量，就地转型）、“腾笼换鸟”（即加快推进供给侧结构性改革，通过土地政策、环保标准、能耗指标、安全生产执法等综合措施，分期分批整治淘汰“三高一低”企业，推动先后“腾笼”企业达到288家）和“插柳成荫”（即围绕IT、高端装备制造、现代服务业等战略新兴产业给政策、腾空间、搭平台、引人才）等多种成功模式，这些改造老企业、腾换新产业、培育新动能的成功经验值得借鉴。

对化工等重污染传统产业来说，产业就地转型具有重要意义，对需要淘汰的落后企业（产能），就地转型意味着要充分尊重和发挥企业家作用，引导、激励企业家重新选择和建立新的绿色产业，保证本地区投资不减少，同时也可避免污染产业异地转移；更为重要的是，就地转型企业可有效消化关停企业后留下来的污染隐患，减轻政府治理成本。对需要保留的企业，可通过本地区空间格局优化、绿色技术改造、能源结构优化等方式实施绿色化改造。

加强环境监察执法，着力营造良好生态环境秩序。生态环境高质量发展需要良好的生态环境秩序，而良好生态环境秩序符合人们日益增长的优美生态环境需要，因而应着力加以维护。党的十九大报告指出，要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。明确了维持生态环境秩序的社会各方责任及有效機制。一是各社会主体要切实履行环境责任：政府发挥主导作用，就是要建立“党政同责、一岗双责”制度和“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的生态环境保护工作责任体系；企业发挥主体责任，就是要切实履行污染防治主体责任；社会组织和公众共同参与机制，就是要提高对生态环境问题的正确认识、依法维权并积极行动参与环境保护。二是政府及有关部门要严格环境执法：依法从严查处违法企业，从严整治环境风险隐患，坚决制止和惩处破坏生态环境行为，形成不敢也不能破坏生态环境的高压态势和社会氛围。落实环保失信联合惩戒机制，进一步提高环境违法成本，确保企业严格遵守环保法律法规。坚决杜绝以企业是利税大户为由而纵容企业违法，或产生畸形政商关系。三是要完善环境监察机制。加强环境监察，强化对环保职能部门不作为、乱作为等问题监察问责，进一步压紧压实环保责任。四是规范和引导企业重塑自身良好环境形象，与公众建立良好的环境关系，为企业发展提供稳定发展环境。企业是社会价值创造的主体，企业家精神历来是市场活力之源、是社会宝贵的精神财富，企业和企业家担当改革发展重任，理应被社会尊重；而不少企业肆意污染生态环境，与群众关系紧张、矛盾突出，不少企业家突破道德底线、走上环境犯罪的道路。对江苏而言，高质量发展走在前列，就必须要规范和引导企业和企业家群体树立爱国利民、守法诚信以及改革创新、绿色发展排头兵形象。

推进环保改革创新，着力完善法律约束、行政管理和市场调控相得益彰的环保政策机制。要打好环保政策机制“组合拳”，提供调控能力和水平。一是加强环境立法和环境标准建设。根据环境管理需求，进一步完善全省水污染防治、土壤污染防治等方面的立法，进一步细化环境标准。二是完善环保行政管理机制。完成环保“垂直管理”改革，增强环境监管的独立性、权威性、统一性。进一步加强对企业的事前、事中、事后全过程监管。三是创新和推广有效的调控措施。如苏州市制定的“亩均论英雄”政策，根据企业资源环境消耗水平、环境管理绩效，实施差别化政策，增强了企业环保绩效导向，提高了污染企业的成本；无锡市全面推行了企业环保信用承诺、审查和应用制度。这些措施值得借鉴和推广。四是利用好市场措施。推进排污权有偿使用和交易，完善与污染物排放总量挂钩的财政政策，深化生态补偿、水环境“双向”补偿、环保信用评价、生态环境损害赔偿、企业排污许可等制度改革，注重发挥经济杠杆作用，靠提高环境门槛来倒逼，切实把外溢的环境成本转化为企业的内部成本，推动产业加快转型升级。

坚持群众评判标准，着力引导全社会共同参与推动生态环境高质量发展。生态环境高质量发展要坚持以人民为中心，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。一是坚持人民评判标准。根据国家统计局发布的《2016年生态文明建设年度评价结果公报》，2016年江苏省绿色发展生态文明建设公众满意度80.31%，居全国各省市区第17位，还有较大提升空间。要坚持人民评判标准，把优美生态环境作为满足人民美好生活需要的一个着力点来抓，切实解决突出环境问题，增加优质生态产品供给，满足人民群众对美好生活的新期待。二是加强生态环境教育。建议推进《江苏省环境教育条例》立法，推进环境教育基地建设，重点抓好政府决策者、企业管理者、青少年和妇女等重点群体的生态环境教育，把生态环境教育纳入全民教育和义务教育。三是推进全民绿色行动。加大新闻宣传力度，动员更多群众关注、理解、支持和参与环保，形成共治共享的良性互动氛围。大力开展创建绿色学校、绿色社区等行动，充分发挥环保社会组织联盟作用，搭建社会公众参与环保平台和载体，探索建立公众参与环保的长效机制。四是引导公众理性参与环境事务。强化社会监督，建立有奖举报制度，鼓励公众如实举报环境污染问题，如实反映部门不作为等问题，积极主动参与环境事务管理，为高质量发展提供不竭动力。

（执笔人：戴明忠，江苏省环境保护厅第一监察专员办公室主任）

责任编辑：刘志刚