凉山州大桥水库灌区二期工程PPP项目绩效考核体系思考

(四川省凉山州水务局，四川 西昌，615000)

大桥水库位于四川省冕宁县境内安宁河上游，是一座以灌溉、工业及生活供水为主，结合发电，兼顾防洪、环境保护用水、水产养殖、旅游等综合利用的大(Ⅱ)型水利工程。水库于1999年建成投入运行，总库容6.58亿m3，设计灌溉面积7.872万hm2；一期工程设计灌溉面积4.212万hm2，目前已基本建成并发挥效益；二期工程设计灌溉面积3.057万hm2，工程静态总投资26.3亿元，工期54个月。本文通过对大桥灌区二期工程政府和社会资本合作(PPP)模式中绩效考核体系的建立分析，探索了绩效考核体系纳入政府可行性缺口补助的考核计算方案。

1 绩效考核的依据

国务院以及国家发改委、财政部、水利部等部委关于PPP项目绩效考核的政策文件很多。国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知(发改投资〔2016〕2231号)第十九条，对运营绩效评价做了规定：“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。”

财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)第17条规定：“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”；第27条中要求：“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见”；第28条规定：“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。”

2 绩效考核的意义

大桥水库灌区二期工程由国家发改委、财政部、水利部联合发文将该项目列入全国72个PPP重点水利项目的首批12个示范项目之一，力争建成有带动和引导效应的国家级水利示范项目。在PPP项目的实施环节，合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

(1)合理的PPP模式投资建设及运行维护将有利于平滑政府财政支出，降低政府债务风险；

(2)有利于优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共服务效率、公共产品供应质量；

(3)有利于进一步拓展社会资本的市场发展空间，社会资本进入公共服务领域推动市场化改革；

(4)引进水利行业拥有丰富运营经验的运营商，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用，有利于提高地方水利基础设施的投资建设和运营效率；

(5)积极探索大桥水库灌区二期工程绩效考核，建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制，才能保障项目顺利运行。

3 大桥水库灌区二期工程项目PPP模式选择

本项目为新建项目，拟采用“BOT(新建-运营-移交)”模式进行建设、运营、移交。凉山州水务局对本PPP项目进行申报，在通过凉山州财政局物有所值评价和财政承受能力论证评估后，进行项目实施方案编制。凉山州人民代表大会审批同意政府对该项目进行可行性缺口补助的相应费用，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。凉山州水务局通过公开招标的方式采购社会资本方(投建一体)，约定投资、融资、建设运营及维护等各方面的权利和义务。待政府出资代表与中标社会资本方共同成立项目公司(SPV)后，凉山州水务局同项目公司签署PPP合同。项目公司承接PPP合同的全部权利和义务，负责本项目的投资、融资、建设、运营、维护和移交等工作。项目公司成立后，由项目公司股东分工协作。社会资本负责项目的筹融资，项目公司负责项目的建设、运营、维护等工作。项目公司所得收入优先用于支付社会资本投资及合理收益。项目合作周期届满后，项目公司进行清算，将项目公司所有资产和权益在无担保、无抵押、无质押等无负债的条件下无偿移交给政府。

4 PPP模式在大桥水库灌区二期工程项目中存在的问题

本项目为准经营性的水利建设项目，经营收入主要为农业灌溉供水、城镇生活和工业供水、发电收入，正常运行年份项目年供水及发电收入约为7034万元。工程年运行费主要包括材料费、燃料及动力费、大修费、职工工资及福利费、工程管理费、水资源费、其它费用及固定资产保险费等，正常运行年份运行费约4373万元。计入社会资本金偿还及合理利润支出、融资资本金还本付息，项目公司仅靠经营收益无法回收成本和回报，本项目存在可行性缺口。缺口部分需政府给予财政补贴，其实质为政府购买服务的对价，为增强政府对支付的监管，同时激励社会资本提升公共服务质量，为政府部门提供可持续的公共设施及服务，以满足政府对社会公众的服务需求，政府应制定相应建设、运营绩效考核指标，因此本项目绩效考核体系对项目的顺利建设以及后期正常运行起着至关重要的作用。

5 绩效考核体系设计

(1)绩效考核小组成员可由项目实施机构以及财政、发改、审计、环保、安监等相关部门人员组成，人数应为单数，为防止项目公司寻租，每年应对小组成员进行调整。

(2)良好的绩效考核体系设计应确保本项目能够按照设计要求的标准完成建设，并通过良好的运营维护满足工程具体功能需求。项目建设期内，项目公司对项目建设管理负责，实施机构按照工程竣工验收与日常检查整改结果相结合的原则，除对项目进行竣工验收外，还对项目履约表现、工期管理、工程质量管理、成本管理、安全、文明施工和环保等情况进行考核；项目运营期内，项目公司负责项目范围内发电站、水利设施运营等管理，设施设备修理维护，环卫保洁、绿化养护，应确保项目运营维护质量；项目资产移交时必须满足绩效考核指标要求，若不满足移交条件，项目公司应更新、改造或重置设施设备以达到移交要求。绩效考核指标用于政府可行性缺口补助计算。

建设期绩效考核系数计算如下：

F=∑Fi/(n+1)

式中：F——建设期绩效考核得分；

Fi——年度常规考核和竣工验收考核得分；

n——建设期。

依据建设期绩效考核得分确定建设期可行性缺口补助绩效调整系数λ0。

依据运营期绩效考核得分确定运营期可用性服务费及运营维护服务费绩效调整系数λ1i、运营期使用者付费绩效调整系数λ2i，运营期年度可行

图1 凉山州大桥水库灌区二期工程PPP项目绩效考核流程

性缺口补助(绩效调整)计算如下：

Bi=Wi×α×λ0+(Wi×(1-α)+Yi)×λ1i-Si×λ2i

式中：Bi——年度可行性缺口补助(绩效调整)；

Wi——年度可用性服务费；

α——可用性服务费纳入建设期绩效考核比例；

Yi——年度运营维护服务费；

Si——年度使用者付费；

λ0——建设期可行性缺口补助绩效调整系数；

λ1i——年度运营期可用性服务费及运营维护服务费绩效调整系数；

λ2i——年度使用者付费绩效调整系数。

6 大桥水库灌区二期工程PPP模式建设的建议

(1)本项目拟通过公开招标的方式选择同时具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本方，则社会资本方除按公司章程的约定获得作为股东的分红外，还可以通过与项目公司签署施工总承包合同获得相应的施工利润。因此，社会资本金合理利润率应进一步综合考虑政府财政承受能力及对社会资本方的吸引力，运用招投标竞争机制适度降低政府可行性缺口补助及使用者付费；

(2)为加强建设期质量、安全、进度及投资控制，可用性服务费纳入建设期绩效考核比例及绩效调整系数，工程建设及运营考核指标应在广泛调研同类工程后进一步测算；

(3)目前，国家对地方政府及平台公司债务正在清理规范，相关政策发生变化的可能性较大，如有变化，可能导致本次融资的一系列合同无法完全履行。针对该类法律政策等发生重大变化导致项目无法按约定继续实施或收益无法保证的风险，应在PPP合同中制定合理的补偿与退出机制，通过合同约定来有效化解该类政策变化引发的风险。