党规党纪执行难问题成因及对策建议

史慧武

(张家口职业技术学院，河北 张家口 075000)

党的十八大以来，党内法规制度建设的步伐不断加快，中央共出台或修订党内法规近80部。一部部党内法规，既体现出党中央管党治党的新理念新思想新实践，也为全面从严治党提供了制度保障。但是，现实中我们必须看到，一些党规党纪还只是写在纸上、贴在墙上或锁在抽屉里，执行难问题比较突出。正如习近平总书记强调的，“我们要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意规避、无视制度等现象。”提高党规党纪的执行力，是制度建设的重要环节，是实现制度刚性约束作用的关键，唯有将党规党纪真正变为各级党组织和广大党员干部的自觉行为，才能使其成为党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设的有力武器。本文基于“史密斯模型”就党规党纪执行难问题成因及对策建议浅析如下：

一、史密斯政策执行过程模型及应用

美国学者T．B．史密斯(T．B．Smith)在其《政策执行过程》一文中，曾提出一个分析政策执行因素及其生态执行的理论模型，即“史密斯模型”。该模型认为任何一项政策的执行都涉及很多方面，但主要影响因素有以下四个：一是理想化的政策，即政策的合法性、合理性和可行性；二是执行机关，一般指政府中具体负责政策执行的机构；三是目标群体，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体；四是环境因素，即与政策生存空间相关联的因素。这四个因素内部及彼此之间又相互影响、相互冲突和相互调适。模型如图所示：

图一：政策执行过程模型

党规党纪虽然有别于政策，但是，二者有诸多相同之处。党规党纪和政策的制定，都是为了实现既定目的而存在，都有执行主体、目标群体，都需在一定的环境中执行，执行结果都受自身完善度、主体、客体、环境的影响。鉴于此，我们便可以依据史密斯模型来分析党规党纪执行过程的影响因素并提出相应对策。史密斯政策执行模型下，理想化的政策就可以是党规党纪；执行主体即党的各级各类机构、组织及其成员；目标群体就是需要在党规党纪规范下改变行为的党组织和党员干部；环境因素，就是影响党规党纪执行的其他相关因素。党规党纪的执行就是这四个方面因素协同作用的结果。

二、党规党纪执行难问题成因

现实中，由于党规党纪本身、负责执行的各级党组织及其人员、需要在党规党纪规范下调整其行为的党组织和党员干部，以及影响执行的环境氛围并未达到执行的理想状态，所以，党规党纪出现执行难问题，执行结果没有取得预期的效果。问题成因如下：

(一)党规党纪本身系统性、完备化程度不高

现行的党规党纪在体系、内容、适用性等方面还有欠缺。比如，现有党规党纪还没有涵盖党的建设方方面面，有的相互之间存在交叉重复，有的只有实体性规定，缺少程序性规定等等。存在以上不足的主要原因如下：

1.党规党纪建设理论研究不够。近几年，党规党纪建设工作成效显著，但是，理论研究相对滞后，适应新形势下党内法规制度建设的理论成果较少，在党内法规工作中很大程度上是靠经验、依惯例、照样子。缺乏新的科学理论指导，党规党纪建设的质量就难以保障。

2.党规党纪制定者、执行者与目标群体之间沟通不畅。美国学者麦克拉夫林(M. Mclanghin)的“互动理论模型”认为：政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于二者在政策上的共同利益，彼此须经过说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式。实际中，党规党纪制定部门、执行部门与目标群体三者之间由于较少互动，执行中暴露出的问题不能及时反馈，党规党纪难以不断完善。互动理论模型如下图：

图二：政策执行互适过程

(二)党规党纪的执行效率不高，执行主体动力不足

在党规党纪执行中，有的单位党组织或人员，工作中推诿扯皮、等待观望、敷衍塞责，甚至有抵触。究其原因主要是：

1.执行主体职权配置失当，整合度较低。特别是作为执行主体的各级党委和纪委、上级纪委与下级纪委之间，存在职能交叉、错位和脱节等问题。比如，《中国共产党党内监督条例》在监督责任的划分上，至少有两点不妥：一是在同级党组织中，对下级贯彻执行党规党纪情况，党委和纪委均有监督责任，这显然违背了法约尔的“统一领导”原则； 二是党委既然领导同级纪委，二者是领导与被领导关系，但是，规定要求纪委加强对同级党委特别是常委会委员监督，这种被领导者对领导者的监督缺乏应有的权威，监督自然显得苍白无力。还有，《党章》规定：上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导。纪委这种既受上级纪委领导又受同级党委领导的双重领导体制同样使其陷入多头领导的困惑中。此外，党委和纪委在管党治党责任运行中存在脱节现象。比如，《纪律检查机关监督执纪工作规则》第四十一条规定：审理报告报纪检机关主要负责人批准后，提请纪委常委会会议审议。需报同级党委审批的，应当在报批前以办公厅(室)名义征求同级党委组织部门和被审查人所在党委(党组)意见。按规定审理报告需要征求同级党委组织部门和被审查人所在党委(党组)意见就沟通，不需要就不沟通。如果不沟通，党委、纪委在管党治党工作中就容易形成两张皮，党委的主体责任也难以充分履行。

2.执行方式简单生硬，跟踪督导不够。在党规党纪贯彻实施中，很多部门和单位只是领导班子中心组学学、网上发发、支部读读，比较好的单位请专家作个辅导报告了事，没有下功夫对制度进行分解、整理，分门别类向目标群体解读宣讲。此外，跟踪督导不够或督导后缺乏反馈。监督指导是制度执行者与目标群体沟通的重要环节，上级对党规党纪执行情况很少督导，有时，虽然安排了监督检查，也是走马观花，做表面文章，对执行情况不评价、不指导，对执行中存在的问题也不研究、不反馈。

3.公利与私利的冲突致使执行主体动力不足。党内出台的所有法规制度都是用于规范党组织工作、活动和党员行为的。它们的实施是为了党的自身建设和永续发展的需要。英国政治家、哲学家托马斯·霍布斯曾指出：政府机构中的工作人员“在政治身份方面虽然留意谋求公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益。在大多数情况下，当公私利益冲突的时候，他就会先顾个人的利益，因为人们的感情的力量一般来说比理智更为强大”。各级党组织及党员干部推进党规党纪的执行，会让包括自己在内的组织和党员言行受到制约，或既得权益被削弱、剥夺，甚至人际关系受到影响。当执行者的私利可能受到损害时，自然缺乏执行的动力。尤其近几年，随着党的建设主体责任和监督责任压力的传导，一些党务干部，特别是纪检监察干部滋生消极抵触情绪，基层单位甚至出现纪检监察岗位干部选拔难现象。另一方面，对于党规党纪的执行情况，缺乏完善的监督、考评及奖惩机制，执行效果没有与执行者形成密切利益相关，这样就会对不执行者或搪责者产生机会主义激励。

(三)一些党组织和党员干部遵守党规党纪的自觉性不高

近年来，随着全面从严治党力度的不断加大，各级党组织和广大党员干部的纪律意识明显增强。但仍然不乏“上有政策、下有对策”，“只管别人、不管自己”，“选择执行”等党规党纪执行不到位情况。其原因主要有以下几方面：

1.有的领导干部引领示范作用发挥得不够。党规党纪很多是针对领导干部的，在实际执行中，有的领导干部特别是单位“一把手”言行不一，台上大讲全面从严治党要求，背后大兴权大于法之道，制度“只管别人、不管自己”，不仅没有当好执行制度的表率，反而成为破坏制度的带头人。

2.一些党员干部的党性意识淡薄。刘少奇同志曾指出:“共产党员的党性，就是无产者阶级性最高而集中的表现，就是无产阶级利益最高而集中的表现。”有的党员不注重党性修养，政治意识、大局意识、纪律意识不强，不能自觉遵守党的纪律和规矩。

(四)党规党纪的执行环境存在诸多不利因素

党规党纪的执行有赖于一定的环境，执行效果除了受到以上四个方面因素的直接影响，外部环境也很重要。目前，在环境方面主要有以下不利因素：

1.良好的党内政治生态尚未形成。长期市场经济条件下的商品交换原则依然侵蚀着党内生活，“买官卖官”现象时有发生。一些党员干部执行某些制度时，做表面文章，搞变通，打折扣或因人而异，却能从中“受益”。相反，坚持原则的人则陷入孤立无助的尴尬境地，出现“劣币驱逐良币”现象。另外，“山头主义”、“圈子文化”、“特权思想”等也冲击着正常党内生态。

2. 社会上的不良习气难以短期消除。广大党员干部和人民大众呼吸同样的“社会空气 ”。社会上的陈规陋习、狭隘思想观念侵染着党风政风。利己主义、人情观念、从众心理以及金钱至上、奢靡浪费、相互攀比、请托送礼等不正之气，潜移默化地影响着党规党纪的顺利施行。

3.公众监督意识不强，监督范围有限。近几年，随着新媒体的出现，人民群众监督的渠道更加广泛便捷。但是，一方面，监督党规党纪的执行，于公众只是义务没有责任，所以，他们举报的线索大多也仅限于与个人或单位利益相关的问题。另一方面，由于党规党纪的执行情况透明度不高，公众掌握的信息不对称，由此也难以实现有效监督。

三、破解党规党纪执行难问题的对策建议

鉴于以上党规党纪执行中存在的问题及原因剖析，笔者以为应从以下几方面破解党规党纪执行难问题，提高党规党纪执行力：

(一)加强理论研究，提高党规党纪建设的科学化水平

中央《关于加强党规党纪建设的意见》对加强新形势下党规党纪建设作出统筹部署，并特别强调：制定党规党纪必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党规党纪都立得住、行得通、管得了。要达成这一目标必须加强党规党纪建设理论研究，而且，理论研究者和规矩制定者要介入执行主体与受影响者的调适过程中，紧扣实务工作所需，把实务工作中遇到的问题从理论上研究透、弄明白、讲清楚，为实务工作提供理论指导，促进实务工作高质量开展。

(二)理顺基层党委纪委权责，完善主体责任与监督责任协同机制

第一，国有企业和事业单位等基层单位也应参照行政部门，将纪律检查委员会改为上级派驻纪检监察组，单位党委工作部门增设纪检监察室，实行纪检监察工作上级单一垂直领导和独立监督。第二，建立党委组织部门与党政监督机构沟通衔接制度，完善全面从严治党主体责任与监督责任协同机制。监督机构应将巡视巡察、明察暗访、信访核查、经济责任审计等情况适时反馈给督查对象所属党委组织部门，党委组织部门参与管辖范围内党组织或领导干部的处置并实施问责，彰显党委管党治党的主体地位。

(三)加强党务工作队伍建设，提高执行主体履职动力

第一，各级党组织认真贯彻《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，全面加强党务工作队伍建设，定期对其教育培训、考评奖惩，适当提高其政治地位和经济待遇。第二，抓住“关键少数”，紧盯各单位党政主要负责人。党委组织部门定期对其全面或专项督查，对违反党章和其他党内法规，不履行或不正确履行职责的领导干部按照《中国共产党问责条例》严肃问责，使全面从严治党责任和压力自上而下顺畅传导。

(四)加大党规党纪宣传和督导力度，提高执行的自觉性和准确性

第一，加强党规党纪宣传工作，将党规党纪作为各级党委(党组)中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程和基层党支部党课必学内容。第二，借助多种载体、采取各种形式开展广泛学习宣传活动，为目标群体和公众提供多渠道的参与途径，使制度执行各方在利益和价值互动中了解与认同制度。第三，对党内常用的法规制度分门别类进行分解、归纳、整理，使其尽可能格式化、程式化、图式化，令目标群体一目了然，并能准确把握，简便执行。第四，上级党组织定期对下级党组织执行党规党纪情况进行考评督导，发现问题及时反馈纠正。

(五)创设良好环境条件，为党规党纪执行过程输入正能量

第一，在党内经常性地开展党性教育，教育广大党员干部牢固树立“四个意识”，严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，规范党内政治生活。第二，在全社会大力培育和弘扬社会主义核心价值观，不断提升人民大众法治思维和规则意识，构建自由、平等、公平、法治的和谐社会。第三，全面贯彻执行《国家监察法》，促进我国党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，为党规党纪建设提供强大合力和法治保障。第四，加强各部门各单位党务、政务公开，为公众监督提供尽可能多的信息和多样化的渠道。