河北省土地流转后 “非粮化”问题研究

蔡海燕，董景湘，宋智贤，王 端，赵 越，邢 蕊，杜晓东*，杨振立*

（1.河北省农林科学院农业信息与经济研究所，农业科技经济研究中心，河北 石家庄 050051；2.河北省农林科学院，河北 石家庄 050051；3.石家庄市农村合作经济经营管理站，河北 石家庄 050019；4.河北地质职工大学，河北 石家庄 050081；5.北京联合大学特殊教育学院，北京 100075）

河北省地处华北平原，是我国重要的粮食生产基地之一，为我国的粮食安全作出了重要贡献。2014年中央“1号文件”明确指出，推进中国特色农业现代化，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。《关于农村改革发展重大问题的决定》指出，农村土地改革是在“尊重农民意愿前提下稳步推进”。2014年河北省农村工作会议在衡水召开，会议强调要进一步深化农村改革，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权；要创新农业经营体系，引导、鼓励农地流转，实现由粗放经营向适度规模经营、集约经营转变。截至2017年2月，衡水地区的土地流转率达到43.65%，居全省首位[1]。调查数据显示，土地流转后，近80%的农业经营主体不同程度的改变了原有耕地的种植结构，以充分挖掘土地的潜在价值，提高经济效益。本研究基于供给侧结构性改革和粮食安全战略规划，通过实地调研，对土地流转后“非粮化”现象进行了深入剖析，旨为促进河北省土地流转有序健康进行提供科学指导。

1 河北省土地“非粮化”现象普遍

2018年1月对河北省石家庄、邢台和邯郸3个粮食主产区进行实地调研，涉及对象有新型农业主体30个、农户150户，共发放调查问卷180份，回收有效问卷171份，有效率95%。调查内容主要包括农户（新型农业主体）基本情况、土地流转后主要种植结构、种植面积和收益等。对调查数据进行整理与汇总发现，土地流转后“非粮化”现象具有以下3个特点。（1）土地流转后“非粮化”现象普遍。数据显示，绝大多数的被访对象在土地流转后均调整了原有种植结构。（2）流转主体不同，“非粮化”程度不同。新型农业主体土地流转后的“非粮化”程度高于农户。（3） 区位不同，“非粮化”程度不同。数据显示，近郊地区的“非粮化”程度远高于远郊地区。

2 土地流转后“非粮化”的原因

2.1 粮食作物与经济作物利润差异大

通过对2012～2016年的粮食、经济作物的成本、收益与利润率进行分析发现，粮食作物的成本呈逐年上升趋势，而利润率则呈逐年下降趋势，自2015年起为负值，且年降幅较大；虽然经济作物（蔬菜和林果）的利润率总体呈波动下降趋势，但近年来的利润率仍保持在50%左右，远高于粮食作物（表1）。因此，农业经营主体在土地流转后，为提高土地利用效益会种植利润率高的经济作物，用以补偿土地流转成

本，获得最大利益。

2.2 粮食收益率下降

通过进一步对2001～2016年小麦和玉米的利润率分析发现，小麦和玉米的利润率总体呈周期波动型下降趋势，其中，玉米的利润率从2011年至今下降明显，且2015和2016年出现负值（-5.6%和-16.97%） （图1）。粮食作物利润率波动大且整体呈降低趋势是促使经营者在流转的土地上进行替代种植的主要原因。

图1 2001～2016年河北省小麦和玉米的成本利润率Fig.1 Cost profit margin of wheat and corn in Hebei Province from 2001 to 2016

2.3 粮食需求市场变化

近年来，随着我国工业的飞速发展，人民生活水平的提高，粮食消费结构出现了新的变化。

2.3.1 口粮消费 数据显示，消费者的消费结构趋于多元化发展，其中传统主粮的人均消费数量呈逐年缓慢下降趋势，平均下降率为4.22%，而我国平均人口增长率为0.536%，平均粮食消费总量减少了3.7%[3]；而蔬菜及食用菌、肉蛋奶、禽类和瓜果类消费量则持续增加（表2）。

2.3.2 饲料用粮消费 虽然市场价格的波动会直接影响饲料用粮的消费量，但就总体发展趋势而言，我国对肉蛋奶的需求仍然处于持续增长阶段，未来一段时期，饲料用粮在粮食消费结构中仍将占据较大比重（表 3）。

2.3.3 工业用粮消费 工业用粮主要用于白酒、啤酒及发酵酒精的生产，2014年白酒、啤酒及发酵酒精的产量达到顶峰（表4）。2014年以后，随着供给侧结构性改革的深入与发展，啤酒产量出现下降，2015和2016年啤酒产量较2014年分别降低了4.47%和8.71%；而白酒产量仍然为增长态势，2015和2016年较2014年分别增长了4.43%和8.05%。在白酒、啤酒和酒精生产中，粮食转化率分别为1∶2.33、1∶0.2和1∶2.8[3]，基于粮食与酒类转化比率和酒类产量，工业用粮量仍将呈持续缓慢增长态势（图2）。

表2 2013～2016年全国居民主要食品消费量汇总Table 2 The residents major food consumption from 2013 to 2016

表3 2014年全国畜牧产品平均产量以及饲料消耗量Table 3 Average output of livestock products and feed consumption in China in 2014

表4全国主要食品工业产品产量（万t）Table 4 Major food industrial output in China from 2010 to 2016

2.4 农业科技水平发展缓慢

目前，通过增加化肥用量来提高粮食产量的边际效率为0，甚至是负值。同时，我国耕地资源稀缺，通过扩大种植面积来提高粮食产量也无法实现。只有提高农业科技水平，发展现代农业，才是稳定和提高粮食产量的根本途径。2013年，我国的农业科技进步贡献率为55.2%，较10 a前提高了12%，但与发达国家相比还有差距。受农业技术水平限制，粮食产量提升受阻，而粮食价格不断下降，粮食收益降低，严重打击了农民的种粮积极性，导致土地“非粮化”现象普遍发生。

图2 2010～2016年全国白酒、啤酒和发酵酒精用粮情况Fig.2 Grain consumption of liquor，beer and fermented alcohol in China from 2010 to 2016

2.5 政策法规不健全

改革开放以来，我国粮食政策经历了6个阶段（表5）。每个阶段的粮食政策均有不用的侧重点，以促进我国粮食产量的持续增长。数据显示（图3），在阶段性粮食政策调整过程中，我国粮食产量呈波动增长趋势，阶段性平均产量呈阶梯型上升趋势。尤其是粮改政策推进阶段（1985～1992年）、粮改政策转轨阶段（1993～1997年）、粮改政策丰富阶段（2008～2017年）均对粮食产量的提高具有积极效用。就目前的“农业支持保护”补贴政策而言，在一定程度上调动了农民的粮食生产积极性，但效果不显著。主要原因仍在于我国粮食收益率偏低，近2 a甚至出现负收益，而补贴金额远不能缓解这种矛盾，迫使新型农业主体在土地流转后将种植结构转向“非粮化”。

综上所述，目前我国粮食政策在促进粮食增产、稳产方面具有重要贡献，在一定程度上调动了粮农生产的积极性，但是效果不显著。粮食的需求总量呈上升趋势，其中口粮需求呈缓慢降低趋势，饲料粮和工业用粮的需求量将进一步增长。随着人们生活品质和食品健康意识的提高，对粮食的品质、功能性及多样化的需求进一步增强。粮食的利润率总体呈逐年波动下降趋势，且显著低于蔬菜和林果产业，是导致土地流转后“非粮化”现象产生的重要原因。

表5 我国粮食政策变迁明细表Table 5 A detailed list of changes in China’s grain policy

图3 1978～2016年我国粮食产量与政策阶段性平均产量Fig.3 Grain output and average output in different stages of policies in China from 1978 to 2016

3 对策与建议

（1）加快推进粮食生产区建设，促进产业结构调整。河北省作为粮食主产区，应响应国家号召，不遗余力的建立粮食生产功能区从而确保完成我国粮食安全的战略部署。

（2） 建立长效监管机制，规范土地流转后的用途。建立长效监管机制，对于过度“非粮化”流转现象应加强管理。对于粮食高产区尤其要控制其“非粮化”程度。

（3）构建农村土地流转的利益协调机制。完善粮食主产区利益补偿机制，提高农业主体和粮农粮食生产积极性，促进我国粮食生产可持续发展，确保粮食安全战略实施。