基于政策分析的学习型城市建设保障机制探析

□ 赵 华

20世纪末以来，建设学习型城市，一直是我国各级政府始终秉持的重要方略。在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记提出优先发展教育，重申推进学习型社会建设。与此同时，长期的实践已经证明，各级政府提供的政策保障与支撑，是该项工作顺利推进的关键。毋庸置疑，各地政府未来必然而且也应当将保障机制的完善视为重中之重。

一、我国学习型城市建设保障机制的框架

以体系而言，我国学习型城市建设的政策保障机制，涉及制度保障、组织保障、平台保障、经费保障、资源保障和队伍保障等各方面。在具体实践中，各地政府的行动举措，虽然“因地而异”，但是内在取向却趋于一致。

1.制度保障

制度保障主要指的是，各地政府围绕学习型城市建设，尤其是终身教育推广，所出台的一系列政策、法规等。实践中，各地的普遍做法是，一方面出台指导意见、发展规划、行政决定等各类发展方案，引导各相关主体的行为转变，探索形成稳定的实践途径；另一方面，配套制定各种运作规范、绩效标准、考核方案等治理性规章，尝试构筑起强有力的运行动力，相关政策文本如表1。其中最受关注的是，如何尽快通过立法使学习型城市建设实现有法可依，走上“法治”轨道。目前，地方性法规已经获得突破进展，尤其是福建省、上海市、太原市等地，已将终身学习的理念以法律的形式固定下来，努力将学习提升为每个人的重要权利与义务；但是地方性法规远未普及，而且国家立法进展仍缓慢，形势严峻。未来如何加快立法进程，仍是加强学习型城市建设制度保障的重要课题。

表1 各地关于构建学习型城市出台的系列制度

资料来源：中国学习型城市建设案例[1]

2．组织保障

组织保障主要指的是，各地围绕学习型城市建设的规划指导、统筹协调、督导评估等所成立的专门领导部门与职能部门。在宏观设计上，各地强调从横向、纵向两个方向落实组织架构，横向上通过各职能部门的协调沟通形成协同工作，纵向上通过建立多级衔接的多层网络形成全面治理；在贯彻落实上，各地倾向于成立以市委、市政府为核心的多部门领导小组，各区县、各街镇参照成立相应的领导小组。具体而言，各地一般倾向提供四级联动的网络化保障，最上一级是市级学习型城市建设领导小组，以“一把手”负总责、各级行政长官责任制为原则，形成党委领导、政府推进、各部门齐抓共管的领导机制，切实制定学习型城市建设的短期计划和长期规划；第二级是各区、县对应成立区县学习型城市指挥委员会，负责领导、组织、协调本地区的创建工作；第三级，各职能部门根据建设学习型城市的总体规划，相互沟通，协同工作，整体推进；最后，各街镇设立相应的街镇组织部门，负责学习型社区与学习型街镇的实现，相关组织机构如表2所示。

表2 各地就学习型城市建设成立的组织机构

资料来源：中国学习型城市建设案例[1]

3.平台保障

平台保障主要指的是，各地以终身教育思想为指导，对各种教育形式进行优化、统合与集成，谋求建立一个学习者可以“随时、随地、随意”地“开始、中断、延续、结束”学习活动的教育体系。目前，各地一方面关注继续教育发展，希望由此满足学习者素养提升、闲暇发展、文明教育、职业培训等多样化学习需求；另一方面关注搭建“教育立交桥”，希望由此实现学习者学习的自由转变、转移与转换，为此各地对既有的教育体系进行了梳理，尤其是各教育形式的沟通与衔接，具体构建如图1所示。其中，各地政府最为关注的是学分银行的建设，包括上海市、河北省、宁波市、太原市等多地都进行了各种模式的探索与实践，皆力图通过实现学习成果认证与转移，打通围绕学习者的各级各类教育资源。

图1 各地积极倡导建立和完善的教育体系

4.经费保障

经费保障主要指的是，各地为学习型城市建设所提供的经费投入，包括科研经费、培训经费、人员经费、场所建设经费等各类费用。目前，各地往往将此纳入财政预算，根据经济发展水平，按照一定的人均经费标准，设立专项资金账户，编制财政预算；同时，也不断尝试拓宽经费筹措渠道，包括积极吸纳民间资金、接受社会捐赠以及收取企业教育培训费用等，各地经费投入如表3。需要指出的是，终身学习，不仅与国家发展密切相关，而且也是企业发展的重要动力，更是个体赖以生存的重要技能，因而就经费保障，各界正普遍讨论如何鼓励各个单位、企业加大对员工的培训经费投入，以及如何进一步引导个人将闲散的资金用于自我能力提升的各项学习。除此之外，学习型城市建设经费投入，也离不开强有力的经费监管措施，如何加强学习型城市建设资金的督导与监管，正日益成为各地方政府讨论的重要内容。

表3 各地“十二五”期间就学习型城市建设提供的经费保障

资料来源：中国学习型城市建设案例[1]

5.队伍保障

队伍保障主要指的是，各地活跃在学习型城市建设领域，或直接开展课堂教学、现场培训、团队学习等各类教育活动的，或者负责活动策划、后勤保障、行政运营等管理业务的人员队伍。目前，各地着重推动专职工作者、兼职教师和志愿者三支队伍建设。专职工作者指的是直接开展社区教育的管理者与工作人员，包括专门从事社区教育教学、教务或教辅的教师；兼职教师指的是在各级各类社区教育机构中兼职的专业课教师及相关人员；志愿者指的是以个体或组织名义志愿从事社区教育服务的各类人员。其中，就专职队伍，各地竭力解决其职业化，包括岗位设置、编制确定、从业素养等；就兼职、志愿队伍，各地关注解决其稳定性，包括人员流动性等。各地队伍建设情况如表4。目前学习型城市建设队伍保障存在的比较严重的问题是：在数量上，专业工作者无法满足学习型城市建设的需求；在质量上，三支队伍人员也不具备其所需要的专业技能。

表4 各地就学习型城市建设培育的相关队伍

资料来源：中国学习型城市建设案例[1]

6.资源保障

资源保障主要指的是，各地为实现城乡居民便捷获得所需的学习资源，不断盘活资源存量，持续提升资源增量，积极扩大资源共享频率。其中，最受关注的是如何通过机制创新，包括实现学习成果的认证、转移与积累，融入移动互联网、新媒体平台、大数据管理等现代技术等，切实推动各类教育资源、公共文化资源之间的衔接与融合。其中，最受关注的是数字一体化网络平台，各地政府谋求通过信息技术与教学的深入统合，建立起全面覆盖、开放便捷的现代远程公共学习网络服务平台和数字化优质学习资源库，为全体居民提供各种不受时空限制、高质量的终身学习支持服务。各类资源平台建设落实情况如表5。

表5 各地就学习型城市建设落实的资源保障

资料来源：中国学习型城市建设案例[1]

二、我国学习型城市建设保障机制的本土特色

在中西方比较体系中，中国学习型城市建设，表现出“大政府”主导下系统化行政保障的鲜明特色。

1.更依赖政府主导

学习型城市，肇始于西方，源自各国为降低人口失业率，而产生的提高劳动者知识水平的内在需求。因此，西方尤为强调关注其“人力价值”，关注整合不同行业部门的教育资源、培训手段，促进城市经济快速发展。这直接决定了西方学习型城市建设，虽然也依赖政府政策，甚至是国家立法的保障与支持，但是其核心内容并不是单纯强调政府责任，而是着力鼓励、要求、强制社会各方共同参与。

与之截然不同的是，我国关于学习型城市建设的优势与特点则是政府主导。2001年我国在亚太经合组织(APEC)人力资源峰会上第一次提出“构建终身教育体系，创建学习型社会”，这较国际社会晚了三十年左右；与此同时，学习型城市建设在我国还长期面临着社会主义初级阶段“不完善、不均衡”所带来的更为复杂的内、外部环境。因此，其离不开中央政府的宏观指导与地方具体政策的支撑。其中，政府的规划设计与引领主导，是实践推进的关键基础；地方政策的财政投入与组织保障，是实践推进的基本动力。也由此，我国各地形成了推进学习型城市建设的基本逻辑与具体路径。

2.更依靠财政投入

源于诞生时的原生逻辑，西方学习型城市建设所需资源的解决，主要是通过技术方案、政治奖励等各种方法，根本性转变社会各方思考和行为方式来“可持续性”获取的。

在我国，新世纪指导教育事业发展的首份纲领性文件——《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布时，明确提出了“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”，并要求“加快建设各类学习型组织，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”。受此影响，各地政府纷纷将学习型城市建设列入地方“中长期教育改革和发展规划纲要”，将之视为教育改革与发展的重要组成部分。因此，其所需的经费，自然也被普遍视为教育专项经费，需要政府财政进行专门投入。当然，政府也在竭力引导各级各类成人教育机构、企事业单位、城镇和农村社区、社会组织等，加强对其内部成员终身学习的资金投入，但是短时间内，无论是总量、增量，还是规模、效益，都无法与政府投入相提并论。

3.多设有专职岗位

西方学习型城市建设依赖社会协作的基本模式，自然也决定了其从业人员更多依赖志愿者志愿行为进行解决。早在1999年，欧盟便在“迈向学习型社会(TELS)”的行动计划中，将“市民动员、参与及发展”纳入评估指标，倡导各国政府引导、整合和利用居民所具备的知识、技能和才能，推动其为城市共同发展做“贡献”。[2]

得益于我国行政体制的优势，为贯彻落实学习型城市建设的国家方略，各地尤其是学习型城市建设的先进城市，自初始便迅速建立了专门的职能部门与业务指导部门，并设立了专职岗位，来确保相关工作推进扎实有效。需要指出的是，负责学习型城市建设规划指导、统筹协调、督导评估和各项保障等职责的领导岗位，多由各政府部门的“一把手”兼任，这在短时间内帮助各地快速形成了全社会共同支持这一工作的有效合力。[3]

4.更强调学校教育体系的作用

西方学习型城市建设，由于强调个体思考和行为方式的转变，因此自然也更加关注学习活动的体验性。具体而言，西方更加趋向于围绕具体需求、具体对象举办具体的学习活动，包括短期课程、游学体验等，具有非常突出的非正规、非正式学习的特点，与传统学校教育体系的学习活动有鲜明的差异性。

然而，国内各地在学习型城市建设过程中，首先便强调终身教育体系的构建与完善，并特别重视学校教育体系的作用。它们希望通过学校资源，特别是高校资源的社会开放，吸纳更多“学习终结者”回到课堂、回到学校，获得教育补偿，实现终身学习。为此，各地特别强调通过学校与社区的双向连接，以及各类教育形式的沟通衔接，即“学社连携”与终身教育“立交桥”，建立起学校体系内部之间，内、外部之间各种资源的整合与融通，打破学习与工作之间的障碍，学习时间与空间之间的障碍，真正围绕人的一生架构完整、开放的教育体系，为学习型城市建设奠定坚实基础。

三、我国学习型城市建设保障机制的瓶颈

毋庸置疑，强有力的行政干预与支持，帮助我国在短时间内，快速缩短了与西方国家在学习型城市建设上的历史差距。但是，行政干预的两面性，也为其招致了一系列困境。

1.政策存在断层，缺乏顶层的宏观设计

尽管我国就学习型城市建设颁发了数量可观的政策文件，但是内容设计仍较为初级。最突出的是，缺乏有权威性的宏观依托与系统指引，这阻碍了其深入、持续发展。

在国家层面，相关政策就学习型城市建设的规划与设计，基本还处于“倡导与鼓励”的阶段：虽然突出强调发展继续教育，构建终身教育体系，但是具体设计与详细路径的勾勒都比较“粗线条”，缺乏对发展目标、原则、任务等关键环节的原则性描述，这直接导致了各地在落实政策时莫衷一是，众说纷纭。以发展理念为例，各地已经由政策明文提出的理念口号就有四类：扩充教育发展，构建现代终身教育体系；服务社会经济，促进城市可持续发展；培养人才，提高市民综合素养；保障基本权利和生存需要，以终身学习促进市民全面发展。这直接反映到实践中，就形成了各地截然不同的策略重点与推进方式，或重视教育补偿，或重视继续教育，或重视职业培训。或许，短时间内这一特质能够带来“百花齐放”的繁荣局面，但是长期来看，必然会造成无序发展，带来资源浪费、彼此割裂等诸多“恶果”。

在地方层面，各地政策内容相对简单、趋向类同，没有体现出内在规律性与科学性。概括来讲，各地政策的核心目标就是扩大居民学习的机构设施与学习资源，基本方案就是通过增加财政投入，加大资源的开发与利用。除此之外，不仅缺乏对其他环节的涉及，而且没有形成系统性规划，存在“断层”。当一个或一阶段的政策文件取得效果之后，便“戛然而止”，既无法出台后续新政策，又无法对既有政策进行必要的修订与调整。这让各地许多颇有成效或颇受欢迎的工作在“昙花一现”后，便被“束之高阁”，“没了下文”。

2.具体设计存有短板，瓶颈长期无法突破

各地围绕学习型城市建设提出的各项政策，都强调灵活解决实践所必需的人、财、物，这虽然取得了一定的成效，但是也因存有“短板”，造成相关困境长期得不到改善。

专项经费来源局限，“入不敷出”。各地学习型城市建设，尤为强调发展社区教育、老年教育、继续教育等“国民教育体系之外”的各教育形式。然而，这一领域获得的经费投入，与学前教育、职业教育等计算在一起，也勉强才能达到教育经费投入的5%左右，而我国教育经费投入也仅占GDP的3.59%左右。显而易见，如此有限的经费，无论如何也无法满足各类居民旺盛的学习需求。国家以及各地政府，虽然也大力倡导引入市场机制拓宽经费来源，但是既未建立刚性制度，又未提出具体方案，缺乏基本的权威性和可操作性，在实践中几乎沦为一句空洞的口号，所筹措到的经费自然也是“杯水车薪”，难以对实践产生实际影响。[4]这导致各地学习型城市建设，不但要长期面临着基础设施匮乏、既有机构运作艰难的滞后局面，而且也要面临着一旦政府财政投入减少或无力支撑时，就可能马上会陷入停顿乃至倒退的尴尬局面。

通过建立专职工作者、兼职教师和志愿者三支人员队伍，各地在短时间内解决了“无人可用”的困境，但是也造成了来源分散、素质不高等一系列突出问题。更为严峻的是，处于核心地位的专职工作者队伍，往往来源于邻近相关领域的转岗人员，他们没有接受过专业训练，没有专门的技能培养，也没有相应的职称职务升迁、工作评定和薪酬计算等福利保障，对岗位不适应、不胜任与不投入的情况十分普遍；兼职队伍和志愿者队伍，不仅专业化程度更加低下，而且人员变动频繁，核心骨干流失严重，缺乏必要的稳定性。这些现实问题，限制了其服务能力的提升与改善，无疑进一步加剧了居民学习满意度的下降。[5]

3.供需之间存有错位，保障成“效”不足

各地学习型城市建设的定位不明确，造成大量学习活动的设置与管理不统一，“以供代需”的现象突出，加之社会力量无法充分激活，严重削弱了资源的有效供给与实际成效。

学习型城市建设的核心理念，就是不论居民的性别、社会背景、语言、种族、区域文化等成长背景，都能平等地实现终身学习。需要指出的是，成长背景为每位居民“塑造”了独特的终身学习需求、动力、目标与基础，决定了其所希望接受或所需要政府提供的教育供给与保障存在巨大差异。然而，保障机制中浓厚的行政色彩，则决定了相关实践必然会继承行政所具有的“刻板性”“滞后性”与“扭曲性”，这造成资源供给实践，或倾向于“统一普遍供给”的简单化模式，而忽视居民的个性差异；或倾向于固守既有经验，而滞后于居民学习需求的不断变化，这就是供需间的错位。这造成资源供给“过剩”与“不足”并存，即某些学习资源超出居民需求而大量闲置，某些学习资源由于被忽视而长期得不到供应，学习活动中频繁出现的“老面孔”现象，便是这一弊端的直接体现。

政策设计缺位，社会力量基本无法激活。一方面，政府政策对民间组织、社会组织、个体力量参与学习型城市建设，没有准入机制与具体激励措施，导致社会力量参与的积极性非常有限；另一方面，政府政策对于非行政性资源建设与投入无任何监督与指导，使得社会各方面对具备专业性的学习型城市建设，没有有效的参与渠道、方式与方法，更无法有针对性地进行资源开发与培育。除此之外，没有政府“背书”，社会力量参与学习型城市建设，也无法快速建立起社会公信力，难以赢得学习者的认可与支持。总之，社会力量参与资源供给，仍面临着一系列宏观与微观问题。

四、完善我国学习型城市建设保障机制的对策建议

联合国教科文组织在中国北京市、墨西哥墨西哥城、爱尔兰科克市连续组织召开了三届学习型城市大会，并依次通过了《北京宣言》《墨西哥城声明》《科克行动倡议》，不断倡导各国政府重视并加快推进学习型城市建设。顺应这一趋势，我国政府应当“持优补拙”，持续完善学习型城市建设的政策保障机制。

1.尽快出台具有引领性的顶层设计

应当充分总结既有实践经验，制定宏观规划，统合相关概念与理念，系统、详细地聚焦关键环节。

凝聚共识，强化理念引领。各地、各区域，甚至同一地在不同时间阶段，可以围绕学习型城市建设因地、因时地提出不同的理念或口号。但是，其中的关键性共识应当恪守不变，其包括，终身学习是每个居民都平等享有的基本权利；居民自由、自主决定学习目的，经济性或功利性目标仅是其自我发展带来的附属价值；政府的核心职责是统合各类资源、提供学习机会；等等。各地要将这些共识提升为各项政策的价值导向，以此引领保障机制的修订与完善。

推进学习型城市建设的立法工作，推进依法治教在该领域的贯彻与落实。要加速推进国家终身教育立法与地方《终身教育促进条例》的推广、修订与完善。其中，要对经费来源、运作体制、队伍培养、职称序列等重要环节，进行科学、详细、系统性的规定，为政策保障机制的完善与实现提供详实依据。

2.提升组织机构的改革与服务能力

各地应进一步完善学习型城市建设的领导机构与治理网络，创新管理、完善制度、提升能力，提供令人满意的管理与服务。

统一学习型城市建设的管理体制。各地成立的相关领导小组与管理办公室，应当进一步明确各行政机构的职责与责任，理清工作主体，明确各部门的业务责任，创新工作制度，如建立学习型城市建设的联席会议等，切实形成主体部门与其他部门的合理分工与通力合作，确保学习型城市建设的协同推进。

继续加大学习型城市建设的平台建设。一方面，围绕城乡均衡与基层覆盖，继续扩大社区教育、老年教育、学习型机构等“市—区—街镇—居委”四级网络布局，向居民“家门口”的学习不断迈进；另一方面，提升服务能力，既包括硬件、软件的建设与提升，让居民更便捷地享受更优质的教育服务，也包括社会教化、文化传承、资源培育等功能的拓展，让各教学点成为居民参与教育培训、社区治理等的综合中心。

3.保证并提升从业队伍的稳定性与专业性

应当在巩固、扩大专兼职、志愿者队伍规模的基础上，竭力提升其稳定性与专业性。具体措施有：

建立准入机制与培养路径。因学习型城市建设而设立的相关管理与教学岗位，皆需要从业者具备一定的教育学、运筹学、领导学、管理学、社会学等领域的专业知识，应当从高等教育相关专业、学科建设入手，加强本科生、研究生的培养工作，从源头上保障人才队伍的专业化，并尽快设立准入门槛，明确从业者所必须具有的相关资质。

增加学习型城市尤其是终身教育相关职称序列的吸引力。各地应确立专门的职岗名称与完备的职称序列，并梳理出详细工作职责，构建起明确、恰当的薪酬福利体系，由此树立起工作岗位的社会地位与社会声誉，从而吸纳、储备更多的优秀人才。

建立登记与培训制度。建立完备的从业者登记制度、考核监督制度与工作档案记录制度，探索职业培训与专项职称评定挂钩，与相关高等院校或相关指导机构合作，开发培训体系与培训平台，定期开展入岗、在职、轮岗等集中、分散的各类长短期培训，提升队伍素养。

4.创新适应不同人群的学习内容和形式

坚持以人为本，围绕居民需要，创新学习内容和形式，提升资源服务能力。

扩大覆盖面，保障丧失或被“剥夺”学习机会人群的学习参与。增加学习弹性与开放性，提升因工作时间占用率高而难以专门学习的企业、机关事业单位职工的学习参与率；增加学习的便捷性，提升接受学校教育不完善、不充分的农民工继续教育与培训的参与率；增加学习的包容性，提升残疾、高龄等弱势群体的学习参与率。

改革内容和形式，转变资源供给的以供代需。各地政府要发现需求、满足需求、引导需求、深化需求，针对不同地方、不同年龄层次、不同行业的不同人群，分门别类地设计可以逐步提升的等级学习，让每个学习者都能够递进式地进行终身学习和发展；增加学习方式的灵活性，既要保证便捷性，又要增加吸引力，更要激发学习的服务功能，凸显学有所用、学有所为，鼓励居民参加社区治理。

扩大数字资源共享。鼓励开发涵盖在线端、移动端、微信端“三端合一”的资源平台，利用网络空间的无限性与技术的高速迭代性，加强对新型学习资源开发共享的研究、培育和指导，充分挖掘青少年群体、老年群体、新市民群体的学习热情、学习潜能和学习需求。

5.激活社会力量，鼓励社会组织、民非机构参与

不管是经费投入，还是队伍建设、资源培育，在坚持政府投入与支持之外，应充分动员社会力量，挖掘民间资源潜力，引入更多资源“活水”。

提升政府服务能力。顺应国家战略，推进简政放权，为社会组织、民非机构广泛参与学习型社会建设“铺路架桥”，通过政府购买服务等各种方式，建立完善可行且具有市场激励的体制机制，推动学习资源布局完善。

通过协调与统筹，实现辖区内各种教育资源的统筹调配。鼓励政府、私营部门、社会组织之间的合作，探索建设资源共享平台，围绕集中调配、有效利用，推进资源供给的均衡、市场运营与公益服务的均衡、城乡分布的均衡，由此实现资源的“取之不竭，‘用’之不衰”。

试点社会资源参与学习型城市建设的模式创新。围绕面向社会开放的艺术馆、博物馆、红色景点等公共文化机构，探索学习模式创新，比如探索体验学习点建设，围绕机构资源建立一系列学习活动与体验课程，让各类学习者更方便地进入现场进行体验与学习。

6.建立终身学习的评估、激励机制

同步设立完善的评估体系，对发展成效进行跟踪评估与反馈，不断修订、调整相关政策。

建立学习型城市建设的评估指标体系。借鉴国际经验，对城市及居民的教育、学习进行价值判断与评价测量，并将评价结果与社会治理的相关事项结合起来，如将针对外来人口开展的城市文明教育，纳入外来人口居住或户籍迁入评分体系，等等。

建立学习型城市建设的督导制度，落实层级督导。围绕学习型城市建设的评估指标体系，各地要开展“市对区、区对街道、街道对学习点”的督导检查，总结经验、发现不足，让发展更有针对性，也更有成效。

建立政府主导的激励机制。各地要创建一批有特色的学习品牌项目，打造一批示范点，对优秀单位和学习者给予一定奖励，并示范与推广优秀经验，既形成积极有利的社会氛围，又实现成功经验的区域共享。