河南省养老服务模式探究

摘 要：近年来，我国人口老龄化现象凸显，老年人口基数大、增长快并日益呈现出高龄化、空巢化的趋势，加快构建社会养老保障体系、发展老年服务产业，不断满足人民群众"老有所养"的基本需求，已经成为党和政府的重要工作。为改变河南养老服务建设的滞后局面，必须明确河南养老服务体系的发展目标，着力建设社区养老服务设施，调整机构养老服务结构，发展老年服务产业，构建河南新型养老服务的制度体系。

关键词：人口老龄化；社会养老保障体系；老年服务产业

加快推进社会养老服务体系，不仅需要政府的积极引导，明确其在政府工作中的重要性，而且需要社会力量的推动，才能形成多层次、宽领域的养老服务体系，从而满足老年人的不同需求，构建家庭社会全方位的养老保障体系。本文主要立足于河南本省，就当前我省的养老保障体系的发展状况、存在的问题以及应对举措进行了研究，同时对于如何发展老年产业提出自己的想法。

一、河南省人口老龄化和养老服务体系现状

河南省是我国老年人口数量最多的省份，根据第六次全国人口普查的统计，到2010年底我省60岁以上老年人口占全国的比重已经超过了12.7%，老龄化问题严重，并且表现出未富先老、规模大、增速快等突出特点，人民群众也更加迫切的期待政府能有所作为，提供让人满意的养老服务。

构建适应河南省省情的社会养老服务体系是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求。近年来，我省出台了各类政策措施，加大资金投入力度，使我省的社会养老服务体系建设取得了长足发展，但是目前河南省的社会养老保障体系建设正处于起步阶段，呈现出如下特点：

（一）基本成型的养老模式

在政府指导之下，以居家养老为基础、公共服务为依托、社会养老为支点的多方位、多角度的养老保障体系格局基本形成，优先解决那些年龄大，生活困难的老年人的服务需求。目前，各地市的居家养老服务已经取得一定的成绩，社区养老在有条件的地市已经开展，同时，河南省也探索出了“公办民营”和“民办公助”新型养老机构模式。

（二）社会养老机构的蓬勃发展

1.公办养老机构的示范作用

我省自从2006年以来，已经连续多年把加快农村敬老院建设工作列为重点工程去做，用于敬老院建设资金已经将近20亿元，新扩建的敬老院多达3200多所，全省敬老院数量大幅提高，提供了大量的床位，集中供养率达到43%。同时还在全省开展了养老模范单位创建活动。2011年，河南省评选出9个省级示范县（市、区）、20个示范单位，起到了引领到头作用。

2.民办养老机构的创新发展

一些民办养老机构勇于改革创新，在做好基本工作的前提下，不断尝试，走出了一条“医养结合”、“养老服务加老年产品研发生产”的新路子，第一届中国郑州老龄产业博览会的举办就是一个成就，全面的养老服务体系发展格局基本构建，截止到2011我省的民办养老机构已经多达460个，拥有了4万多张床位，可以入住3万多老年人。

3.创新居家养老新模式的构建

全省各地对居家养老模式进行了积极探索，研究出一系列居家养老新模式。最普遍的就是政府主導的居家养老模式，安阳滑县率先实施，一个是村级帮扶服务站，对愿意接受帮扶的家庭老人分别提供有偿、低偿和无偿养老服务。二是村级托老院，对老年人提供半托和全托服务，两种辅助模式是分别成立4个服务中心和3个助老队，丰富老年人的文体生活，在老年中开展互助工作，充实老年人的精神生活。

其次就是焦作采用的的补贴式养老模式，制定具体的养老保障实施细则，对补贴的形式进行了明确的规定，对于不同情况的老人进行划分，每位老人每年都可以收到不同数量的“养老代币卡”以方便老年人日常生活。最后还有楼院互助的养老模式，主要模式有“邻里养老”和“互助养老”。

二、存在的突出问题

河南省养老服务体系的格局虽然已经基本确立，并且在实践中也取得了相应的成绩，但是由于河南省老年人口数量巨大，老龄化严重，所以养老保障仍然存在许多问题，面临着巨大的挑战，从总体上来看仍处于初步探索阶段。

（一）现行发展总量不足、结构不合理

据统计，截至2014年底，河南省全年新增各类养老服务机构设施4009个，新增各类养老床位58395张，每千位老人拥有床位数接近26张。但与老年人的实际需求相比，仍然有很大的差距。矛盾主要表现在老年人数量多，床位总量少，而西方发达国家则是每一千名老人拥有50-70张的床位，发展中国家的平均水平也是每千名老人拥有30-50张床位。其次是结构不合理。农村敬老院床位较多，所占的比重较大，但其只是针对农村特殊老年群体，床位闲置的较多，并且护理的水平不高，管理方式和体制亟待改革。城镇养老院的床位数占总床位数比重较小，导致城镇入住机构养老一床难求的现象频繁出现。

（二）资金投入不足、政策落实不到位

首先，河南省财政厅没有关于养老院的补贴资金，全省只有7个地市出台了补贴政策而且标准太低，最高的标准是 3000元/床，运营补贴为150元/床/月，此种补贴力对社会资本的吸引力远远不够。其次是农村敬老院由于没有合法的身份，在补贴方面有很大欠缺，三是优惠政策落实不到位。省政府规定的针对养老机构的减免政策在很多地市很难落实。

（三）养老机构设施简陋、服务水平低

城乡大部分养老服务机构和养老服务设施规模小、数量少、档次低，起不到相应的作用。专业护理人才匮乏，全省现有约1.7万养老护理人员，其中90%以上没有执业证书，缺乏养老专业护理知识，养护人员工资和福利待遇偏低，没有明确的行业服务标准，导致养老机构缺乏活力和发展后劲。总体来说，养老服务人员的综合素质偏低，主要表现在文化程度、专业化能力、培训情况和服务质量等方面。另一方面，具有专业素养的养老服务业经营管理人员比较短缺，也在很大程度上制约了养老服务的社会化、专业化发展。

三、国内外养老服务建设的经验和启示

（一）国外养老服务体系的借鉴

1.日本养老模式的基本情况

二战以后，随着日本经济社会的迅速发展，人口老龄化现象也日益加重，完善养老服务体系、应对老龄化难题已成为日本政府和社会重要关注点，日本政府在加快建立本国养老服务体系方面制定了各项政策、采取了多方面应对措施，有很多值得我们学习和借鉴的地方。首先是社会保险制度的实施。其次是社会福利制度的改革。除此之外，日本在养老服务模式方面也进行了创新，它的养老服务主要分为居家养老和机构养老两大类。其中居家养老服务又分为上门服务和机构服务两大类，上门服务分为上门照护、上门医护两种，无论哪种上门服务都是由专业护理人员以及专门的机构承担服务内容，另外，日本政府还在各地设置专门的咨询中心，派专业人员来解决老年人及其家属的相关难题，免费为社区居民提供相关服务。机构养老服务包括四大类：低收费养老院、高收费养老、家庭小组以及护理保险设施，低收费养老院由政府设置，接收对象为低收入以及无人照顾的老人；高收费养老院采取市场化经营，服务对象主要是经济条件较好的老人，提供照料服务。家庭小组模式是2006年以后出现的创新性养老服务模式，此种模式主要是针对行动方便但有老年痴呆症的老人，在家庭附近由专业人员进行指导训练。在家庭附近通过对老人的训练指导减缓行动方便但有老年痴呆症病情的。保险设施是由国家出资兴建，而个人只需要承担其中小额度费用的设施，分为老人护理福祉设施、医疗型病床和护理康复设施三类，其中老人护理福祉设施以护理高龄老人居多，多数老人生活已经无法自理，称之为特别养老院；医疗性病床是指在当地选取的医院开设的特殊病床，护理需要长期入院治疗的老人；护理康复设施是针对身体相对健康的老人，是介于医院和家庭之间的康复机构。

2.德国养老模式的探索

就养老服务来说，德国主要上门服务和“多代同堂”两大类。上门服务即老年人呆在家里享受服务，此种模式主要是基于养老院费用高、大部分老年人不适应养老院养老模式而产生的，居住在家中省去了住宿费用，再加之国家护理保险，使养老成本大大降低，所以现在上门服务成为老年护理服务的主要渠道；第二种是“多代同堂”，是养老服务的新模式，类似于有国内的社区服务，针对各个年龄段的社区居民，但是它是以老年服务为重点，据德国慕尼黑一家“多代同堂”负责人介绍其理念，他的宗旨就是“挖潜补缺，平衡和谐”，就是说该服务模式就是充分利用社会资源，弥补不同家庭的失，谋求一种社区的“平衡”，和我国的和谐发展观是相适应的。

3.美国养老模式的借鉴

美国的养老服务体系比较健全，大致分为四类：一是有各种辅助设备的生活区，二是有人照料的退休社区，三是在老年公寓里独自生活，四是生活在自己家里，类似居家养老模式。由于美国经济发展迅速，近几年还出现一种新的养老模式，几个经济条件比较优越的志同道合的朋友，生意人或者亲属可以联合起来选一块地，自己或请人设计一个小小的养老社区，社区内有邮局、游泳池、网球场等服务设施。这种养老社区既能满足个人的要求，也能对社会和社区发展做出很大的贡献。

（二）国内养老服务经验借鉴

1.香港养老服务

香港的养老服务体系主要分为两类，第一是社区支援服务体系，这类服务体系在整个养老服务体系中起着支柱作用，社区志愿服务体系分为中心服务、居家服务，这两种服务互为一体，主要出发点是强调让老人在熟悉的环境生活；第二是院舍照顾体系，它的服务对象主要是针对生活不能自理的老人，由盈利性和非盈利福利两种院舍组建而成，根据老人的经济情况和身体健康状况有不同的选择，在很大的程度上满足了不同经济群体老人的养老需求。

2.台湾养老服务

目前，台湾的人口老龄化已经十分严重，做好老年服务成为一大难题，台湾当局针对这一问题做出了相应的政策和解决措施，构建起一个社区照顾和机构养老并重的养老服务体系。在老年人经济、健康、生活照料等方面出台了不同的方针。其中，经济津贴制度来说，第一种是中低收入老人津贴；第二种是中低收入失能老人特别照顾津贴；第三种是原住民敬老生活津贴。在生活照料方面，第一种是居家及社区服务，分为上门服务、日间照料、营养配餐、辅具购买租借及居住环境改造；第二种是机构照料，台湾对养老机构的发展，实施的是扶持与监管并重的方针，并实施了很多政府关怀计划，如社区照顾关怀点计划、开展失智症老人多元服务试点等计划，并且在近几年发展中也强化了以独居老人关爱为重点的老年人保护工作和组织开展老年文化教育活动等，这一系列措施的实施，使台湾养老服务体系在朝气蓬勃的发展中，并且很大力度稳定了社会秩序和保障了台湾区域的经济发展。

四、社会养老服务体系的建议

加快构建全面的养老保障体系，需要各方面的努力。首先政府应该明确其职责与目标，同时社会、家庭以及个人的责任也是必不可少的，发挥各方面的积极作用，充分利用各种资源和力量，才能有效的促进养老保障体系的完善，满足老年人不同层次不同方面的需求，构建全方位的养老保障体系。

（一）发挥政府的作用

在我国现行的经济发展水平之下，政府在养老保障体系构建过程中应发挥主导作用，一是建立有效的发展机制，扩大财政投入力度。首先对公办养老机构经营所需费用，应列入财政预算并建立动态保障机制。其次要对民办养老机构进行政策支持，采取多种经营方式。除此之外，还可以鼓励金融机构的参与，建立相应的补助支持政策，增加养老服务企业的信贷投入，同时还要吸引社会资金的流入，丰富养老服务设施建设的资金来源渠道，从而更好地进行养老服务建设。二是完善养老保障体系建设中的政策扶持。针对养老服务设施建设难的问题，首先是用地，政府应该做好规划，保障老年服务设施建设用地的有效进行。其次要研究制定出老年生活补助优惠政策，建立合理的价格机制，例如老年用水、用电、用气、日常护理、医疗等方面。

（二）拓宽养老服务建设的资金来源渠道

推动社会养老服务体系建设，既要坚持政府主导，更要动员社会参与。社会参与是加快养老服务业发展的必要条件和重要力量。只有社会广泛参与，才能形成各方力量齐抓共管，共同推进养老服务业发展的良好局面。实践表明，社会参与不仅有助于更好地满足多样化的老年服务需求，提高老年人的生活质量，还可以拉动老人消费，扩大社会就业，甚至成为一个重要的新生产业。推动社会力量参与养老服务业，关键在于政府的扶持力度。政府应通过政策扶持、政策引导、政策规范等，引导社会资本规范有序地参与养老服務事业。

参考文献

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作者简介

韩莹钰（1993年2月），河南焦作市；行政管理专业，研究方向：政府治理，单位信息：中央民族大学管理学院。

（作者单位：中央民族大学管理学院）