政策性森林保险发展现状与现实困境分析——以山东省为例

孙 乐 陈盛伟

（山东农业大学经济管理学院，山东 泰安 271018）

一、引言

林业是事关国家生态与可持续发展的基础产业，林木生长周期长，面临严重的自然风险和人为破坏风险，具有弱质性特征。从1984年开始，我国开展森林保险管理林业风险，但发展相对迟缓。森林保险具有准公共物品属性，其不仅能稳定林农的林业生产，还具有保护生态环境等功能，具有正外部性。但森林保险难以满足“大数定律”的要求，保险标的的风险发生并非相互独立，故而存在较大的赔付风险，这致使森林保险不能单纯依赖市场运作。鉴于森林保险的有关属性和我国实践的经验，2008年，我国提出建立政策性林业保险制度。

山东省是林业生产第二大省，截至2017年底，山东省林业总产值达7210亿元，年均增长9.8%。山东省于2013年正式开展政策性森林保险，2014年4月，山东省林业厅印发《山东省森林保险条款》，指导全省开展政策性森林保险工作。2017年底，山东省公益林和商品林参保面积分别为1163.11万亩和5.05万亩，各收保费4652.43万元和30.3万元。尽管山东政策性森林保险发展迅速，但参保率依然不足。推动山东省政策性森林保险发展，需着力解决山东省政策性森林保险面临的现实困境，本文基于此进行了分析论证。

二、山东省开展政策性森林保险的必要性及发展现状分析

（一）山东省开展政策性森林保险的必要性分析

1.山东省林业发展常遭受灾害困扰。林业是高风险产业，山东省林业常受火灾、有害生物灾害的困扰。山东地区属于暖温带大陆性季风气候，春季和冬季较为干燥多风，极易发生重大森林火灾，全球性气候变暖加剧了森林防火工作的严峻形势。近年来损失较大的两次泰山森林火灾分别发生在2011年4月和2013年3月，2016年11月－2017年3月，5个月内山东省发生森林火灾9起，其中4起火势较大。除了火灾以外，山东省林业也面临着较大的虫害风险。山东省林业有害生物统计如表1所示。

表1 山东省林业有害生物统计

山东省林业厅发布报告指出，省内有害生物年均发生面积为750万亩，造成直接经济损失等44.2亿元。其他灾害还包括台风灾害、雨雪冰冻灾害、洪涝灾害等。山东半岛每年都有台风侵扰，从而造成山东半岛形成风灾、暴雨洪涝灾等。暴雨灾害主要出现在胶东半岛南北部，罕见特大暴雨主要出现在成山角至牟平一带沿海地区，大风灾害主要发生在胶东半岛北部的成山角至莱州，胶东半岛南部的即墨至石岛。林业灾害的多样性和频发性易造成林业生产的不稳定，给林农和相关经营组织带来经济利益损失。

2.山东省林业进入加速发展转型期。1949年以来，山东省林业总产值总体呈上涨趋势，进入21世纪以后，山东省林业总产值呈指数化增长（见图1）。2016年山东省林业总产值较2000年提升209.7%。山东省林业总面积也呈波动性增长（见图2）。山东省重视林业发展，尽管山东目前森林资源较少，发展空间相对狭窄，但省政府在综合考虑的基础上仍然坚定的提出使山东省林木覆盖率到达30%，实现绿色山东的目标。在山东省林业“十三五”规划中，山东省以构建“现代生态林业、现代富民林业、现代人文林业、现代智慧林业”的林业体系为目标，着力推进森林资源培育方式转变、推进森林资源保护管理方式转变、推进林业经营方式转变、推进林业投融资机制转变、推进林业科技创新方式转变。推动林业发展，尤其是构建现代富民林业，需保障林业基础生产稳定，降低林业灾害带来的经济损失。

图1 1949年－2016年山东省林业总产值（亿元）

图2 2006－2015十年间山东省林业面积情况

3.山东省林农需要政策性森林保险。2011年，山东省集体林权制度主体改革的任务已经基本完成，全省集体林地全部明晰产权，确立了林农的经营主体地位。林农作为经营主体，享受林业生产收益的同时也要承当相应的风险，山东省多样、频发的林业灾害会激发林农管理风险的意愿。森林保险作为一种简单易操作的风险管理工具，较容易被林农接受。但林业风险具有特殊性：损失风险集中，一次林业灾害事故涉及区域广；森林分布点多面广，加之林区多为交通不便的偏远山区，加大了开展森林保险和承保控制的难度，相比其他业务也增添了许多额外的费用支出。由于这些因素的存在，致使森林保险难于单独依赖市场化运作，即市场失灵。根据公共经济理论，对于市场失灵的产品，政府应给予干预。因此，开展政策性森林保险是山东省的现实选择。

（二）山东省政策性森林保险发展现状

1.山东省政策倡导森林保险发展。2013年，山东省展开政策性森林保险探索，当年8月，中华联合保险公司与济南市长清区林业局正式签订了长清区商品林（樱桃、杏）政策性保险，该保单保费完全由政府财政负担，惠及869户林农。2014年，山东省《山东省森林保险条款》颁布，指导全省开展森林保险工作。2015年5月1日《山东省森林资源条例》实施，其第三十三条指出“鼓励森林经营者参加森林保险。县级以上人民政府应当根据国家有关规定对公益林和商品林等保险给予保费补贴”。2018年6月山东省林业厅等部门联合印发了《关于完善森林保险制度实施方案》，在森林保险的保险金额、保险合同条款、保费补贴等方面进行了改进。山东省根据生产实际和政策性森林保险的运行经验，不断完善政策，引导政策性森林保险的发展，为其构建了良好的宏观环境。

2.山东省政府与保险公司形成稳定合作关系。山东省政府出台实施政策性森林保险文件后，各级地方政府协调林业部门、财政部门和保监局互相配合，开展政策性森林保险承保工作。在各方共同努力下，各部门之间形成以山东省林业厅为主导的协作机制。同时，山东省林业厅先后与太平洋保险公司、泰山财产保险公司、中华联合财产保险股份有限公司、安华农业保险公司签署开展森林保险的合作协议，形成了“部门协调、政府主导、保险公司竞争参与”的发展模式。

3.山东省政府财政支持森林保险开展。对于已基本完成林权制度改革、产权明晰、生产和管理正常的公益林和商品林，山东省出台文件进行财政补贴。其中，具有中央财政补贴的公益林和商品林，其保险费用分摊比例如表2所示。

表2 山东省公益林、商品林保险保费分摊比例① 单位：%

对于省级财政补贴的险种，苹果、桃和局部试点的冬枣、鸭梨等，其保险保费分担比例如表3所示。

表3 山东省苹果、桃，冬枣、鸭梨（局部）保险保费分摊比例单位：%

财政补贴体现了山东省森林保险的政策性属性，一定程度上有降低林农负担的作用，有提升林农投保积极性的预期效果。

三、山东省政策性森林保险发展的现实困境

（一）山东省森林保险的法规不完善

目前，山东省还没有完善的森林保险法规，森林保险的性质难以界定。尽管山东省先后发布了《山东省森林保险条款》《山东省森林资源条例》《关于完善森林保险制度实施方案》等文件，但在森林保险的运营范围调整、保险公司进入和退出机制、承保理赔规范、新产品开发等方面尚未有明确的法规界定。森林保险和其他商业保险差别大，林业风险多样、频发的特殊性和森林保险投保群体经济上的特殊性本就使得森林保险业务操作复杂，再加之缺乏规范的森林保险法律法规，森林保险承保公司在经营时缺乏操作依据，经营、承保、理赔过程中随意性、盲目性的问题突出。

（二）政策性森林保险供需双向不足

1.林业经营者支付意愿较低，对森林保险缺乏认知。林业经营者收益微薄，尤其是公益林的经营管理农户。生态公益林主要是生态效益和社会效益，农户几乎没有经济收益，但林农依然要缴纳10%的保费，这增加了林业经营者经济负担，林业经营者缴纳保费的自觉性和积极性不高。再加之林农对森林保险认知不足，心存侥幸，认为森林灾害出现概率低，即使受灾也可依法采伐林木获得经济补偿，购买森林保险的必要性不大。此外，部分林业经营者林业生产规模小，林业收入在其收入结构中占比小，因而对森林保险的支付意愿不足。

2.森林保险供给主体较少，保险产品供给单一。截至2018年4月，山东省仅有四家保险公司与林业厅签署框架协议，有9家经原中国保险监督管理委员会批准的具有农业保险资质的供给主体可参与山东省政策性森林保险的承保，如表4所示。

表4 山东省政策性森林保险承保资质情况

山东省在政策性森林保险承保机构选择上要求，在一个县（市、区）原则上要求在一种保险品种上选择一家农业保险经办机构，县级尚未建立分支机构的保险公司不得承保农业保险业务，这使得各地可选择的供给主体更少。同时，山东省政策性森林保险条款统一制定，承保公司自主权较小，产品几乎完全同质，致使林业经营者的多样化需求得不到满足。山东省政策性森林保险对不同林木划定了统一的费率、保险金额和保险责任，这一方面影响森林保险的公平性，也远不能满足林农的个性化需求，影响山东省政策性森林保险的快速发展。

（三）政策性森林保险保费补贴品种少且结构缺乏灵活性

当前，公益林、商品林等森林保险品种已纳入中央和山东省财政补贴范围，苹果、桃、冬枣（局部）、鸭梨（局部）纳入山东省财政补贴范围，但板栗、核桃等山东省主要的地方特色林产品尚没有被纳入。山东省政策性森林保险的保费补贴由中央财政、省级财政、市县级财政按比例补贴，市县级财政一般承担15%～35%的保险费用。但山东省内森林资源丰富的地市财政收入相对较少（见表5）。这种补贴结构增加了市县财政的支出压力，尤其是存在财政困难的市县，无疑是对市县财政的雪上加霜，因此部分市县政府存在消极对待森林保险的现象。

表5 山东省各地市森林资源与2017年GDP、一般公共预算收入

（四）森林保险勘察定损困难

林业生产周期长，生长过程中面临的风险多样、频发，其风险损失的测定技术专业性强，对保险公司的承保理赔、风险管控都提出了很高的要求。从地域上来看，森林资源集中连片、地形复杂的鲁中、鲁中南山区和胶东丘陵区是山东省森林火灾主要风险区域，这些生产地区地形复杂、情况多变，林业经营单位较为分散，给森林保险的承保、查勘定损、理赔、风险控制带来相当的难度。此外，人才稀缺也是导致森林保险定损理赔困难的原因之一，森林风险事故发生以后，缺乏熟悉林业且有公信力的资产评估人员进行评估定损，常面临保险公司熟悉林业的定损人员不足以使林农信服，第三方定损评估机构不了解林业生产实际而无法科学定损的窘境。

四、山东省政策性森林保险的发展建议

（一）推动建立政策性森林保险法规体系

推动森林保险快速发展，首先要建立健全相关法规体系。山东省应根据地方实际情况制订相应的法规，为森林保险的发展提供规范可行的法律依据。在推进地方法规制定过程中，一方面应根据山东省林业发展的实际规律科学界定森林保险的设计标准、业务范围、运营方式、保障水平等，形成森林保险从设计到运行都有法可依、有章可循的法律机制；另一方面，应建立森林保险承保机构的进入退出法规，引导保险公司在政府协调下，有序、适度竞争地开展森林保险业务。

（二）提高林业经营者的风险意识

加大对政策性森林保险的宣传力度，逐渐提高林农对森林保险的认知。注重发挥林业部门和保险机构的宣传职能，在承保前通过电视、网络、广播、现场宣讲等形式向林农强调森林保险的重要作用，增强林农的森林保险意识。对于大型林场经营户，可以通过邀请专业的保险人员、专家开展专题讲座或培训，一方面提高林农风险保障意识，另一方面也可提高大型林场经营户的生产、育林技能。

（三）增加森林保险供给主体及产品

政府应适当降低森林保险承保公司的准入门槛，采用政策激励等方式，鼓励有资质的中小型保险公司从事政策性森林保险业务，通过市场细分激发森林保险市场活力，通过竞争促使保险公司优化产品，提高供给效率和质量。保险公司应积极创新保险产品，丰富森林保险品种。森林保险产品应该满足林农的差异化需求，根据不同森林生长阶段、主要灾害类型、林木品种等要素进行差异化设计，实行不同的费率和保险金额，通过满足林业经营者多样化的保险需求，提高其购买意愿。此外，山东省可借鉴农业气象指数保险产品的先进经验，推动保险公司与科研单位开发森林气象指数保险，既可降低传统森林保险的勘察定损成本，也可有效减少逆向选择、抑制道德风险。再者，可以借鉴渔业互助保险的模式，尝试在政府引导下发展森林互助保险。

（四）优化政府保费补贴结构

森林保险具有公益性，在山东省政策性森林保险供需双向不足的情况下，更要坚持发展政策性的森林保险。在财政补贴的分担方面，不仅要考虑森林的盈利性属性，也应考虑其外部效应。公益林是为了保证国家的生态安全而设立的，属于国家公共产品，建议公益性森林的保险的保费支出由中央和省级财政共同承担。商品林的保费由省政府根据各地区财政实际情况，划分相应的中央、省级财政、市县级财政以及林业经营者个人的承担比例，保障地方政府贯彻落实森林保险的积极性。此外，山东省政府应逐步将主要的地方林木及其产品纳入财政补贴范围。

（五）完善森林保险的配套设施

首先，森林受灾数据是发展山东省政策性森林保险的基础，山东省应疏通信息渠道，协调各部门构建林业信息系统，通过构建完整、真实的森林受灾数据库，科学厘定山东省政策性森林保险的费率。其次，将山东省政策性森林保险与生产技术服务、气象预测、防灾减损、政府救济统筹结合，提高新科技在林业防灾减灾、查勘定损中的应用。最后，充分利用省内的山东农业大学、青岛农业大学和山东农业工程学院三所农林类高校的优势，通过人才培养和社会培训等方式提升森林保险的相关人才储备，鼓励社会培训机构加强对森林保险人才的培训。