“一带一路”倡议背景下河南对中亚地区农业投资合作的法律问题研究

农业发展是“一带一路”相关国家国民经济发展的重要基础，开展农业合作是相关国家的共同诉求。中亚是“一带一路”的关键地段和重要的建设地区，特别是农业又是中亚国家倡导的优先投资领域。中亚目前是河南农业合作投资的主要地区，但在农业“走出去”取得积极进展的同时，面临着中亚国家政治环境不稳定、法律不完善等复杂多样的农业合作投资制度障碍和法律问题。

一、河南对中亚农业投资合作的概况

中亚五国（哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦）地广人稀，拥有较为丰富的土地资源，农业发展潜力巨大。中亚五国农用地面积28246.06万hm2，其中耕地面积3084万hm2。就农业生产整体而言，中亚很多国家虽然拥有得天独厚的农业资源，但是还处于小农经营的状况，缺乏农业机械化及农业物质设施的投入和实施，制约了农业的发展。

河南是农业大省和粮食大省，在耕作技术、良种选育、机械化技术等方面具有丰富的经验，我们在技术和管理上的优势同中亚国家在农业领域有较好的互补性和互利性。目前，河南与中亚农业合作已发展到贸易、投资、科技交流等多层面、多方位的经济合作。在中亚地区，包括乌克兰、俄罗斯、欧亚等发展中国家从事农业种植、养殖及生加工的企业有68家。在农业合作方面，如有河南商丘贵友集团在吉尔吉斯斯坦的“亚洲之星产业园”项目；河南黄泛区实业集团投资在塔吉克斯坦种子加工厂项目；河南南阳木兰花实业有限公司在乌兹别克斯坦国抽纱项目等。在农业科技研究方面，如河南农业大学主导研究的适合中亚消费习惯的牛羊冷鲜肉加工技术；河南科技学院面向中亚五国建设的棉花、玉米种子生产基地和标准化的种子加工车间”。

二、制约河南与中亚农业投资合作的主要法律问题

为了推动国内经济增长，加快融入经济全球化的速度，近年来中亚各国不仅陆续出台了关于外商投资的税收、外汇等方面的法律法规，而且还推出吸引外资的优惠政策，把农业领域列为重点投资领域，鼓励外商向农业、林业、捕鱼养鱼业和食品业等行业投资。但从河南在中亚农业投资实践来看，尽管中亚各国一直努力不断完善国内相关投资法规，改善发展环境，但仍然面临法制不健全、法规修改频繁、鼓励和限制并存、投资壁垒较多、政策多变连续性和稳定性较差、利用政府强权干预市场、政府腐败程度较高等一系列政治和法律风险问题，构成了对合作投资农业的直接影响。

（一）有关法律与政策缺乏稳定性

中亚地区法治程度不高，国内经济和社会都处于转型期，法律法规不仅修改频率高，而且出台新法的频率也高，缺乏可预见性。除全国性法律外，地方法规和规章也越来越多，且差异性很大。另外，中亚国家往往使用总统令等对法律条款进行修改，相关投资法律政策往往朝令夕改，投资政策不稳定。主要表现：一是缺乏稳定有序的立法环境；二是法律颁布不规范，需要什么法律很快就可以颁布，缺乏系统性、稳定性，甚至常采取总统令的形式颁布法令影响法律和经贸政策；三是执法不规范，腐败现象较为严重，广泛存在“影子”经济，影响外资企业的公平竞争。

（二）贸易与投资壁垒问题

我国在与中亚国家的经贸合作活动中，存在歧视性法律和政策障碍壁垒问题。

1.从技术壁垒方面来看，我国在与中亚国家农产品贸易中，虽然大多数产品没有受到限制，但限制中国农产品出口到中亚国家的政策和标准却在不断加强和加紧。目前，中国进入哈萨克斯坦的肉类实行严格的检疫制度，对农产品的要求、限制和障碍也越来越多，难度也越来越大。

2.从通关环节壁垒方面来看，我国与中亚主要通过陆上口岸进出农产品和农业生产资料，不仅通关程序便利度较低、费用高，而且在检验检疫方面也存在技术壁垒。以哈萨克斯坦为例，该国目前的海关法有从量税、从价税和混合税三种关税征收方式，每年调整一次进口关税税率。另外，该国还征收进口增值税，对进口货物按“车”征收统一关税，使关税成本增长30%以上，导致我国出口到哈萨克斯坦的农产品和农业生产资料税赋不断增高。

3.从投资壁垒方面来看，农业生产具有其特殊性，农业对外投资的首要风险是农业投资的土地属性。土地性质在中亚五国多属国有，这就对外国投资者使用土地带来较多限制。以吉尔吉斯斯坦为例，虽然该国规定外国投资者在本国投资不受行业限制，但是只能取得土地使用权，无权取得土地所有权。哈萨克斯坦的《土地法》规定，租用农业用地租期不得超过10年。另外，随着对环保的重视，哈萨克斯坦对环保要求越来越高，环保收费日渐提高，已成为外资进入的新壁垒。

4.从人力资源壁垒方面来看，中亚五国劳动力丰富，属劳务输出国，对外国劳动力需求不仅有限而且限制严格。以哈萨克斯坦为例，该国采取严格的外国劳务人员引进限制政策，规定获得在哈萨克斯坦经营许可的农业企业，其领导层中哈籍员工的占比不得＜70%，专家和熟练技工中哈籍员工的占比不得＜90%，劳务许可有效期不得超过1年。塔吉克斯坦需要申请劳务许可，但办理签证的程序和材料繁琐，拒签率较高。乌兹别克斯坦签证费用较高，且对中国技术人员数量限制严格，明确投资方员工和当地员工比例为 1：7。

（三）中亚税收法律不健全、执行不规范，税负较重

中亚国家不仅相关体制法制不完善、不健全，国际合作和开发等领域的文件约束力不强，而且税收政策的随意性较大，执行也不规范。一是外资企业涉及的税种、税目繁多，税额计算复杂；二是税收征收部门、税务监管部门庞杂，银行、海关、统计部门等均能进行税务监管；三是政府迫切需要从税收中充实财政收入，会额外征收各种税收，还有很多摊派、赞助、捐赠等。以塔吉克斯坦为例，自2005年以来，该国已经对税法进行了12次修订，且每次修订税负都会增加。在此情况下，企业很难确定税收筹划活动是否在当地法律允许的范围内，无法区分自己的行为是税收筹划还是逃税或漏税，税收筹划面临着诸多风险。

（四）东道国政治风险较为突出

海外农业投资企业所面临的首要难题是政治风险。中亚五国目前依然存在不稳定因素，个别国家社会仍然动荡，直接威胁我国对其农业进行投资。目前，乌兹别克斯坦、土库曼斯坦的国内政治安全环境较好；经济依赖性较高的哈、塔、吉三国的政治安全环境相对较差，造成农业外企在中亚国家投资缺乏安全感，在一定程度上加大了与其农业投资合作的难度。

形成河南对中亚农业投资合作法律问题的原因是多方面的，主要包括国内的相关法律制度不健全，对中亚地区投资和法律环境不熟悉、准备工作不充分，“走出去”农业企业内部管理制度不完善、法律意识淡薄等。

三、推进与中亚农业投资合作的对策与思考

（一）加强对中亚国家经贸法律制度的研究

我国与中亚各国之间的经贸关系越来越密切，加强对中亚国家经贸法律制度的研究，重要性与迫切性不言而喻。要保障双边或多边经贸合作顺利推进，健全法律制度和改善经贸合作与发展环境是保障的前提与基础。强化与中亚地区的经贸合作，需要积极应对新的机遇与挑战，而最有效的措施之一就是加强对中亚国家经贸合作法律制度的比较研究。在具体的研究中，要注重将研究成果转化为对实践工作指导，使研究成果及时转化为现实生产力。如针对俄白哈三国推行“关税同盟”，我国则可以积极引导国内企业抓住这一机遇，稳步推进我国对外贸易的法治化，坚持依法治关，不断提高双边通关的法治化水平，不断规范双边贸易行为。加强对外农业投资合作形势的研判，积极推进我国外贸企业对外贸易行为的正规化，尽量避免“被灰色清关”。重视研究外贸政策，积极破解对外经贸合作发展面临的难题，帮助企业转“危”为“机”。

（二）完善国内海外农业投资合作相关法律制度

农业本就是一个弱势产业，不仅成本高、回报周期长，而且抗风险能力低。只有健全和完善的农业投资法律制度体系，才能保障农业投资可持续发展。现阶段，我国制定的一些涉及农业对外合作的相关规章制度已不能适应新形势下农业“走出去”的需要，国内农业投资存在的主体职责不清、管理缺乏效率和风险缺乏防范等问题，急需借鉴农业“走出去”先进国家的经验，制定相关法律法规，规范企业的海外农业投资行为，保障企业的海外权益。

1.强化顶层设计。国家明确总体发展方向，编制投资规划和指导目录，颁布投资政策。加快农业对外合作信息平台建设，通过多种途径为农业海外投资者提供投资情报与信息支持。

2.加强国内的关于海外投资的立法力度，提高立法层次，尽快制定一部纲领性的专门的《海外投资法》。通过制定的法律协调、监管对外投资活动，将农业“走出去”这一国家系统工程纳入法律和制度框架之内，尽快建立形成分工明确、通力合作的多部门联动推进机制和强有力的法律保障。

3.完善海外农业直接投资法律制度体系，保障海外投资农业企业的利益。及时调整有关法规、规章和制度，完善税收制度，进一步完善保险体系，建立补贴、贴息和紧急援助等制度。简化审核程序，提高审核效率，建立起协调统一的海外投资审核流程，为企业“走出去”创造更为宽松的政策环境，切实帮助“走出去”企业解决农产品出口受限、返销国内征收高额关税、购买农机具等农业生产资料不能享受优惠政策等实际问题。

4.我国作为“一带一路”倡议的发起者与推动者，应号召沿线参与国家一起研究制定专属于“一带一路”跨境经贸合作的国际公约，从而让“一带一路”框架下不同国家和地区间的合作交流能够更加顺畅，进而降低我国海外投资风险。

（三）完善我国海外投资法律风险防范机制建设

1.加强风险管控的理念。这是海外农业投资进行风险管控的坚实基础。在投资决策之前要加强对项目实施的可行性论证，聘请专业的咨询机构对项目实施的可行性进行分析。审慎地科学评估和论证投资决策工作的可行性。

2.建立针对不同国家的风险评估和预警机制，加强对“走出去”企业集中且风险高发国家和地区的指导，及时预警政治、经济和社会重大风险。

3.要求“走出去”企业制定完善的风险评估计划和方案，做好境外投资合作环境研究、项目可行性研究；与中介机构建立联系工作机制，借助专业机构的力量防控境外投资风险。

4.加强培训，重点对“走出去”企业进行风险防范知识和外派人员安保技能进行培训，境内投资主体需要健全内部风险防控机制。

5.加快建立法律风险防范制度，督促企业对境外投资合作经营合同、规章制度和重要决策进行法律审核，将税收管理、环境保护、安全生产、职业健康等纳入境外企业管理体系。

6.加强境外领事保护和信息平台建设，密切跟踪国外相关法律法规的动态调整信息，加强有关信息收集、分析和预测，为农业对外投资提供信息服务。开展海外公共安全培训和预防性领事保护宣传，综合运用外交、经济、法律等手段，有效维护企业境外合法权益。

（四）完善海外投资法律纠纷解决机制

2016年12月份，司法部、外交部、商务部、法制办出台了《关于发展涉外法律服务的意见》，明确提出要围绕推进“一带一路”、自贸区建设等重大国家发展战略，大力推进涉外法律服务业的发展。因此，在解决海外投资法律纠纷中，要深刻认识法律服务在“一带一路”建设实施过程中的保障依法决策、防范经营风险、化解矛盾纠纷、维护企业权益的重要功能作用。一是要构建和完善多元化的纠纷解决机制。在涉外投资纠纷的解决方式中，有提交国际法院解决、东道国当地诉讼解决以及调解、仲裁等多种解决办法。二是要完善仲裁的体制和机制建设。仲裁是非诉讼解决争端的各种方式中最为制度化的方式。同其他解决纠纷的方式比较而言，仲裁具有效率较高、费用较省、相对公正等优势，因此仲裁是诉讼之外解决社会纠纷的重要途径和方式，是国家治理体系和治理能力现代化的重要推力。三是要高度重视仲裁工作。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中指出：“加强与仲裁机构的对接。积极支持仲裁制度改革，加强与商事仲裁机构、劳动人事争议仲裁机构、农村土地承包仲裁机构等的沟通联系。”中国国际贸易仲裁委员会出台《中国国际贸易仲裁委员会——国际投资争端仲裁规则》并设立了贸仲委投资争端解决中心。此外，临时仲裁、第三方资助仲裁、互联网仲裁模式、法律人工智能时代等逐步确立和初步形成。可以预计，随着国家战略和相关政策的推进实施，中国企业“走出去”主题的涉外法律服务与中国国际仲裁发展将进入一个新的发展阶段。

（五）完善与中亚地区的经贸合作协调机制

我国与中亚国家之间的经贸合作，不仅仅是一个法治问题，也不仅仅是一个发展的问题，而是一个事关亚洲地区繁荣、稳定与和谐的问题。我国与中亚国家之间有关国际经贸合作的法制建设，应当以上海合作组织现有的法制框架和合作双方签署的法律文件为指导，以重大项目为龙头，以地区经贸合作为突破，以健全合作机制为保障，不断创新合作方式、丰富合作内容、挖掘合作潜力、提升合作水平。一是重视健全相关的预警与危机应对机制，提高事前的防范能力与事中的应对能力；二是重视对相关法律协调机制进行效果分析；三是积极借鉴经合组织和其他自贸区的成功经验与做法，确保法律协调机制的分析做到系统性、实证性、一致性与灵活性、广泛适用性、透明性、及时性、回应性和实践性相结合；四是进一步强化外交手段，将农业“走出去”纳入国家双边或多边农业贸易谈判中，重点解决双重征税、劳务人员限制、农业资料过关税过高、人员签证限期较短等问题。