政府预算支出执行中法律监督有效性探讨

林 婉，陈庆海,2，杨 陈

(1.集美大学 财经学院，福建 厦门 361021;2.集美大学地方财政绩效研究中心 福建 厦门 361021)

一、引 言

改革开放特别是在1994年颁布《预算法》及1998年开始施行公共财政制度后，我国在公共财政体系、财政制度以及预算管理改革等多方面取得突出成就。但随着我国经济快速发展，经济环境发生了巨大变化，之前的预算体制出现诸多与实际情况不协调的地方。政府预算管理是公共财政制度的基础，近年来我国着力于政府预算方面的改革。以2015年新《预算法》的实施为节点，新一轮政府预算管理改革有了法律基础。政府预算管理包括预算编制、审批、执行、决算、评价等环节的全过程监督与管理，其中预算执行由于涉及众多部门且其过程存在很大程度的主观性，特别是在当前我国政府预算的支出在执行过程中出现诸多问题的情况下，预算支出的执行过程成为预算监督与管理的中心环节。政府预算支出执行过程中的监督是整个政府预算监督的关键环节，而法律监督又是政府预算监督最主要的监督方式，它是其它各种预算监督、包括审计监督和舆论监督等方式有效的最终保障，属于最终监督。因此，确保政府预算支出执行过程中的法律监督有效性，便显得格外重要。

针对这一主题，有不少学者发表了相关研究成果。关于当前预算监督存在的问题方面，程瑜从博弈论的角度出发，基于委托代理理论和信息不对称理论讨论了预算执行过程中产生问题的原因和预算监督的制度设计路径。[1]曹山等指出当前预算审计过程中突出存在审计约束力差、缺乏强有力的审计尺度等问题。[2]宁立成等提出政府预算自己制订、自行拨付、自主花钱、自我监督的“四自财政体制”是当前政府预算出现诸多问题的主要原因。[3]薛锋从新《预算法》视角下分析，认为当前财政部门的传统预算监督方式难以满足新预算管理模式的需要,传统审计部门的预算监督内容不适应新预算监督模式的需要。[4]关于预算监督的有效性对策方面，徐曙娜从立法机构的角度提出人大应从预算立法和直接参与预算过程两方面来实现对预算执行过程和结果的监督。[5]张海涛等从人大、政府内部、政府部门之间、财政部门内部及体制外等5个方面分析提出构建综合多层次政府预算监督制衡机制。[6]蒋悟真从中国预算公开法治化和政府预算权的规范化两个方面论证了法治化是政府预算公开的必然选择。[7]李燕认为在新《预算法》条件下监督的法律依据和依法监督的能力是预算监督的两个核心要素。[8]魏陆构建了评判立法部门预算监督效力高低的标准并对人大预算监督情况调查分析，得出人大预算监督效力显著提高,但是仍存在较大的不足,仍没有实现实质性预算监督。[9]魏伟能指出我国人大对于预算监督这一权力的行使仍处于薄弱环节，人大需要加强其预算监督职能的有效履行,这一问题的解决既有赖于预算监督制度的更新,也依赖于人大权威的树立。[10]

通过对上述相关文献的回顾可以看出，学者的研究大多是从整个政府预算层面开展预算监督研究，对政府预算支出特别是其在执行过程中出现的监督问题从法律监督的角度开展研究成果较少。笔者从政府预算监督相关法律规定分析入手，在剖析政府预算支出在执行过程中存在的影响法律监督有效性问题的基础上，提出提高预算法律监督有效性的相关措施。

二、确保预算支出执行过程中法律监督有效的必要性分析

1.建立现代政府预算制度的需要。现代政府预算制度即在公共财政制度下施行的符合公共财政原则的预算制度，是建立现代财政制度的核心。现代政府预算是建立在法治基础上的，预算的全过程都应该在法律的监督下进行；政府预算支出的执行过程中不管涉及到什么人什么事都应该一切按照法律的准则与标准来执行。[11]新《预算法》规定我国政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本账组成，在法律上断绝了预算外的一切收支。[12]现代预算制度要求所有民用预算执行主体在预算执行过程中要公开透明，预算公开是预算监督包括法律监督有效的重要保障。政府作为公共权力的受托人，其预算执行必须体现权责对等的原则。预算一旦通过立法机关批准便具有法律效应，对于在预算执行过程中不按相关法律要求的违法行为应及时按法律规定问责处罚。现代财政制度要求预算支出方向主要在于提供公共产品，预算支出的目的不在于花好钱而在于办好事。[3]总之，对预算执行过程中的法律监督是建立现代政府预算制度的必然要求。

2.提高政府预算支出执行效率的需要。在现代市场经济中，所有参与主体的行为必须符合效率原则。从预算收入来源看，政府行为的一切物质基础是纳税人私人财产的让渡，从而政府预算支出的执行就必须体现效率原则，符合民众的偏好与需求。预算收支偏差加大、政府采购中的暗箱操作、随意调整预算资金用途等问题依然是当前我国预算支出执行中存在的突出问题，这些现象违背了效率原则。这也表明当前预算监督存在漏洞，要加强预算资金监督管理，提高政府预算执行过程中法律监督的有效性。

3.有利于及时发现和纠正执行过程中的违法犯罪问题。在委托—代理理论中，由于双方在信息上的不对称，将导致道德风险的产生。而公共资金是民众委托政府代管执行的，政府作为预算执行的代理人，由于其在信息上具有绝对优势，可能致使预算执行过程中出现某些违法犯罪现象。法律监督对政府预算执行有规范性要求，对违法犯罪有惩罚性措施。通过对政府预算支出执行过程中的有效法律监督，一方面可以及时发现执行单位不按法律要求、不经法定程序擅自变更或随意突破预算的行为并及时纠正；另一方面法律的惩戒性可以对预算执行中发生的违法行为追究相关的法律责任，打击预算执行中的违法犯罪行为。

4.有利于实现预算决策的科学化和民主化。通过提高政府预算支出执行过程中的法律监督有效性，可以更好地对预算执行过程实施法律监督。同时可以及时将预算决策存在的问题汇集起来，集中分析，以推动预算决策部门更加审慎、科学地评估每一项预算决策。预算制定过程中，广泛听取民众的意见，让民众参与到预算决策中来，促进预算决策的科学化和民主化，有利于制定出更加符合经济社会发展和人民需求的政府预算。

三、与政府预算支出执行过程中法律监督相关的法律法规

与政府预算支出执行过程相关的法律法规是进行法律监督、履行监督职责和开展监督检查的法律保障。目前我国与此相关的法律主要包括《宪法》《监督法》《预算法》《审计法》等。

1.《宪法》中的相关规定。《宪法》是国家的根本大法，对政府预算监督做出了原则性规定，这些原则对其他与预算监督相关法律具有约束力。《宪法》规定一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督，包括预算执行过程的监督。[13]《宪法》规定全国人民代表大会拥有审查和批准国家预算和预算执行情况报告的职权，全国人大常务委员会在全国人大闭会期间，拥有审查和批准国家预算在执行过程中所作的部分调整方案的职权，同时人民检察院是国家的法律监督机关，拥有对政府预算执行过程实施法律监督的权利。[13]

2.《监督法》中的相关规定。《监督法》赋予人大常委会预算监督的权利主要集中在预算年度中期执行结果监督权和预算调整监督权两个方面，而且这两方面监督都具有对预算执行过程的监督性质。[14]《监督法》规定县级以上各级人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常务委员会报告本年度上一阶段预算执行情况。[14]同时《监督法》还规定政府预算在执行过程中所作预算调整，在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，县级以上各级人民政府有关主管部门应当将预算调整初步方案送交本级人大财经委进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见，然后将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。[14]

3.《预算法》中的相关规定。《预算法》规定各级人民代表大会负责审查和批准各级预算执行情况报告，而对预算执行的监督主要由各级人民代表大会常务委员会、各级政府、各部门和各单位进行。[12]《预算法》还规定各级政府财政部门对本级预算的执行情况要履行好监督职责，各级政府审计部门负责对本级及下一级政府预算执行实行审计监督。[12]

4.《审计法》中的相关规定。审计监督是预算监督的重要组成部分，《审计法》为加强审计监督、提高财政资金使用效益提供了法律保障。《审计法》规定国务院各部门和地方政府及各部门的财政收支都要依法接受审计监督，审计机关要对预算支出的真实性、合法性和使用效率进行审计监督。[15]《审计法》规定审计机关对本级各部门和下级政府预算的执行情况进行审计监督，对相关违法行为有权制止甚至有权封存或冻结违规资金。[15]《审计法》依法保证审计的独立性，审计机关按照相关法律对审计单位的独立审计监督权不受任何单位任何个人的干涉和影响[15]。

5.其他法律法规中的相关规定。《政府采购法》是规范政府采购行为以及抑制权力寻租的一部法律。它规定政府采购应当公开透明，“政府采购应当严格按照批准的预算执行，政府采购项目的采购标准应当公开”[16]。《政府信息公开条例》是建立阳光政府阳光预算的必然要求，条例指出：政府应主动公开政府预决算报告，公开政府采购的详细实施情况等[17]。《国家金库条例》是保证预算收支合法合规的最后屏障，条例规定“国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付”[18]。2015年10月颁布的《政府会计准则》对预算支出的会计操作做出了具体规定，其中规定“预算支出一般在实际支付时予以确认，以实际支付的金额计量。政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准”[19]。

四、影响预算支出执行过程中法律监督有效性的问题分析

1.最终监督人——纳税人预算执行过程监督的具体法律规定严重缺失。按照政府预算支出执行的委托—代理关系链条，纳税人是唯一最终出资人，是唯一最终委托人，包括人民代表大会也是纳税人的代理人，因此，纳税人是政府预算执行过程的最终监督人。但是在前文梳理一系列有关政府预算执行过程监督的法规后发现，除《宪法》明确“必须接受人民的监督”的原则性规定外，其它法规包括《预算法》均未出现纳税人监督的具体条款或内容。尽管实践中广泛存在诸如公众监督、群众监督、民众监督、人民监督、舆论监督等等有关纳税人监督的通俗说法，但主要是通过某些部门、单位的通知、文件形式规定，更高级别的法律规定严重缺失。这导致政府预算支出执行过程监督的最终监督人严重缺失，使政府预算支出执行过程法律监督有效性遭受不利影响。存在这一问题的根本原因是长期以来我国将政府预算定为国家机密的法律定位或者在实践中事实上将其作为国家机密来处理的做法，使得纳税人难拥有最终监督人的法定地位。

2.预算支出执行规模日益膨大。新中国成立以来，伴随着社会经济的快速发展，我国各级政府预算支出的执行规模日益膨大。图1是1950年以来全国财政预算实际支出增长图，可以看出政府预算支出的执行规模呈现逐年递增的趋势。在改革开放之后政府预算支出执行规模加速增长，而到了1990年后确立社会主义市场经济及建立公共财政制度以来，政府预算支出规模出现了几何级的爆发式增长。政府预算支出执行规模的快速膨胀带来的是预算执行过程监督范围的扩大，监督内容、监督对象增多，监督过程更加复杂，从而提高了政府预算支出执行过程的监督成本，使政府预算支出执行过程的监督受到影响。

图1 1950—2014年全国财政实际预算支出统计图*数据来源于《中国财政年鉴》和国家统计局官方网站。

3.预算支出结构更加复杂。长期以来我国的政府预算不够规范，单式预算体制产生了很多问题。1991年国务院发布的《国家预算管理条例》正式提出编制复式预算[20]；1995年《预算法》明确要求“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算”[21]。2007年政府性基金预算已全部纳入预算管理，2010年开始正式编制社会保险基金预算，至此我国复式预算正式确立。自从2010年建立“四本账”以来，我国预算支出结构更加复杂，不同性质的政府预算支出不再混在一起，分门别类使得预算支出更加完善清晰，但在预算执行中必须分别按照“四本账”的相关规定来执行，这给预算执行过程中的法律监督提出了更高的要求。

图2是我国近年来“四种预算”支出的结构图，从图中可以看到一般公共预算支出所占比例呈现下降趋势，相反社会保障预算和国有资本经营预算支出却在逐年上升，政府性基金预算基本持平。支出结构的复杂化要求在预算执行过程必须综合考虑各种因素，既要监督各部分的预算支出，又要在整体上监督整个预算支出执行过程。

4.预算支出绩效评价体系不够完善。开展预算支出绩效评价是确保预算支出执行监督有效的重要环节，而科学合理的绩效评价体系是开展绩效评价的关键内容。虽然目前我国已建立了一套初步的预算支出绩效评价体系，但还不够完善。主要原因是政府预算支出活动往往要同时兼顾经济效益、社会效益与政治效益，而对社会效益与政治效益实施量化的难度很大。

图2 2010—2016“四种预算”支出结构图*数据来源于2010—2016年财政部关于中央和地方的预算报告。

5.预算支出执行信息公开不够。预算公开是现代预算制度应遵循的基本原则。在政府寻租利益的驱动下，政府与纳税人之间的信息不对称极易导致道德危机。预算支出信息公开能让广大民众参与到预算中，更好地监督政府预算行为。但在2008年以前，我国一直将政府预算定为国家机密或者在实践中事实上将其作为国家机密来处理，长期以来政府部门缺乏预算公开意识，以至于私自侵吞政府预算资金的案件时有发生，严重影响政府预算支出执行过程的法律监督。自2008年《政府信息公开条例》颁布以来，预算执行信息公开才得以逐步推进，国务院及各部委开始推动“三公”预算支出信息的公开。但目前的政府预算公开，更多是局限于预算及其执行结果的公开，从整个公共财政要求的公开透明的高度来看，当前的预算公开的广度与深度都远远不够。预算执行过程的信息公开更是严重不足，使得政府预算支出执行过程的法律监督成本极高，信息公开不足已严重影响预算支出执行过程监督的有效性。

6.预算监督主体的独立性不够。现有法定预算监督主体机构主要包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府、各级财政部门、各级审计部门、各预算具体执行部门和单位。看上去监督主体不少，但能真正开展独立监督权的只有各级人民代表大会及其常务委员会，而各级人民代表大会主要是对预算执行结果的监督，对政府预算支出执行过程开展独立监督的就剩各级人民代表大会常务委员会。其它的监督主体所行使的监督均属于政府内部自我监督，包括各级审计部门行使的审计监督，尽管《审计法》规定各审计部门独立开展审计监督工作，但实际执行并不是规范意义上的独立审计。按照现代政府预算管理理论要求，有效预算监督的基本原则是独立性原则，即监督主体与被监督主体完全独立、相互制衡，只有这样才能在制度上保证监督的有效性。我国现有大部分监督主体的非独立性状况，使得整个预算监督体系的独立性严重不足，在制度上影响预算支出执行过程的有效监督。

五、提高预算支出执行过程中的法律监督有效性的思路

1.明确纳税人法定预算监督主体地位。将《宪法》中“一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督”的规定[13]在《预算法》中具体细化，通过具体法律条款，确立预算资金的最终委托人——纳税人在整个预算监督体系中的重要地位，保障纳税人参与预算监督的权利，规定具体参与预算监督的方式、途径、信息获得、监督所获信息提供的部门以及制度保障等内容。从法律上确保纳税人预算监督的法定主体地位，让纳税人预算监督主体地位真正确立，而不再缺位。广大纳税人参与预算监督，将为有关预算法律监督职能部门提供广泛的监督信息，从而提升预算支出执行过程中的法律监督有效性。

2.尽快制定实施《财政监督法》。健全完善的法律制度是政府预算支出执行法律监督有效的基础。虽然新《预算法》与《监督法》等对于政府预算的审查、批准、执行、监督都做了进一步的规定，但仍然不够详细。例如部分条款过于原则化，可操作性不强。新《预算法》规定各级人大有权行使预算监督与审批监督，但对于这一权力的行使条件、程序、方式等细节并未作出详细规定。这种状况容易导致解释空间过大、监督手段弱化等问题。因此，根据我国政府预算监督实践发展实际情况来看，我国目前的预算监督法律体系缺乏统领预算监督的《财政监督法》，应尽快由全国人民代表大会常务委员会制定颁布《财政监督法》，作为统领整个国家财政和政府预算监督的专门法，对当前所实施的新《预算法》《监督法》等与财政预算执行相关的法律中某些条款进行细化，以明晰的操作规则来规范执行主体的行为，将政府预算监督的主体、方式等内容系统地法律化，为提高政府预算支出执行过程中的法律监督有效性奠定更加完备的法律基础。

3.完善各级人民代表大会及其常务委员会的预算监督。各级人民代表大会尤其是常务委员会对政府预算支出执行过程的监督是其重要监督职权之一。完善各级人民代表大会及其常务委员会对政府预算支出执行过程的监督主要应考虑以下三方面内容。(1)进一步落实人大特别是人大常委会对政府预算支出执行过程监督的法律地位。理顺人大与政府之间的监督与被监督关系。进一步明确人大对预算监督的具体对象、内容、方式等，确定监督的边界，使人大特别是人大常委会对政府预算支出执行过程监督具有可操作性。(2)完善监督方式。各级人民代表大会对政府预算的监督不应仅停留在会议召开期间人大代表对政府预算和决算报告的审议上，还应深入代表选区实际调查，广泛收集代表选区纳税人对当地政府预算支出执行情况，发现情况及时向人民代表大会常务委员会报告，深入到预算支出执行过程中进行事中监督。(3)改进人大组织建设。首先要从制度上提升人大代表素质。预算监督是一项专业性很强的工作，人大代表来自各行各业，对财政预算监督的专业知识薄弱实属正常。但应该完善制度，建立人大代表财政预算专业知识培训制度，规定首次当选人大代表必须参加财政预算专业知识培训并到达考核要求，提升人大代表财政预算监督的专业素养和能力。其次是人大组织内部可以设立专门的预算监督委员会，由具有财政预算相关专业知识的人大代表组成，使其成为连接纳税人监督与人大监督的桥梁，建立人大—预算监督委员会—人大代表—纳税人之间委托代理监督链条，负责监督政府预算支出执行过程。虽然目前全国人民代表大会下设财政经济委员会和预算工作委员会，但二者主要是对政府预算执行结果的审查和专项调查，对政府预算支出执行过程的日常监督几乎无暇顾及。

4.推行项目预算执行阶段审计和经常预算执行过程抽查审计。公共财政制度下的审计监督是国民经济运行的免疫系统，目前《审计法》对审计机关的职权的规定主要是监督检查权、处理建议权和通报公布权三个方面。目前审计机关对政府预算的审计监督主要是偏向对预算执行结果的监督审计，是一种事后审计，对政府预算支出执行过程的监督审计不够。审计机关应大力推行项目预算执行阶段审计改革，特别是在政府性工程等大型项目的实施过程中，分阶段对项目的质量、资金使用情况进行审计，以便及时发现问题，提高预算资金的使用效率。而对经常预算执行过程采用抽查审计方式，及时找出问题，可以对其它预算支出执行过程中正在发生的各种违法事项起到震慑监督作用，提高审计监督的有效性。

5.完善预算支出绩效评价体系。针对我国政府预算支出绩效评价体系存在的不足，结合科学技术的进步、绩效评价理论研究的最新成果和绩效评价工作实践，不断完善修改我国政府预算支出绩效评价体系。(1)要充分利用现代信息技术，包括大数据技术在预算支出绩效评价中的广泛应用，不断完善预算支出绩效评价体系。一套科学合理的预算支出绩效评价体系应该是建立在对绩效评价对象信息尽可能充分掌握的基础上的。现代信息技术，尤其是大数据技术能够较好地弥补政府预算支出绩效评价过程中因信息不充分而导致的评价结果偏差。完善预算支出绩效评价体系应广泛吸收现代信息技术，尤其是大数据技术。(2)及时吸收有关预算支出绩效评价的最新理论研究成果。随着我国政府预算支出绩效评价实践工作的不断推进，近些年来政府预算支出绩效评价理论研究工作也得到了广泛重视，出现了不少研究新成果。对于操作性、应用性和可靠性强的研究新成果应该及时吸收，以更好地完善现行预算支出绩效评价体系。(3)广泛吸收绩效评价工作实践中的经验和教训，不断完善预算支出绩效评价体系。现行预算支出绩效评价体系是否科学合理，存在哪些漏洞，实践是最好的检验。特别是一些预算支出绩效评价量化难度大、甚至理论上也还没有很好解决其量化的指标，更应该从实践中总结经验，发现缺陷，及时修改相关指标。对实践中发现某些设置不合理的指标应及时调整修改，而对某些没有设置相应指标的支出绩效应及时补充，以更好地提高绩效评价效果。

6.进一步完善政府预算支出执行过程信息公开制度。预算公开是现代政府预算制度的基本要求，也是纳税人的权利。《预算法》和《政府信息公开条例》对预算公开有明确规定，但当前的预算公开主要还是局限于对人大审批通过的政府预算计划和预算执行结果的公开，关于政府预算支出执行过程中的信息公开的制度性规定缺乏。为提高政府预算支出执行过程监督的有效性，降低监督成本，应在现有《预算法》和《政府信息公开条例》对预算公开相关规定的基础上，重点在政府预算支出执行过程信息公开的主体、内容、方式、时间、细化程度、责任和处罚等方面做出明确规定，或者在《政府信息公开条例》的基础上颁布《政府信息公开法》，让政府预算支出执行过程信息公开常态化、法制化。推行阳光预算，让预算支出执行过程在阳光下运行，既可以提高政府预算支出执行的透明度，又是保障广大纳税人参与预算监督的基础，从而提升政府预算支出执行过程中法律监督的有效性。