“城中村”社区治理能力提升研究

王菊娥 陈月璇 王丹阳

摘要：“城中村”社区治理是当代中国城市治理面临的一项重要任务，青岛开发区是一个典型的从农村发展起来的新兴城区，“城中村”特征比较突出，社区治理存在治理主体不清、机制不完善等问题。青岛开发区应通过转换政府角色、构建新型社区自治组织体系、构建社区参与机制等措施，才能创建生态良好、人民安居乐业的和谐社区。

Abstract： Community governance in "villages in city" is an important task facing the governance of contemporary Chinese cities. Qingdao Development Zone is a typical emerging city that has developed from rural areas. The characteristics of "villages in cities" are prominent， and there are problems such as unclear main body in community governance and imperfect mechanisms. In order to create a harmonious community with sound ecology and people living and working in peace， the Qingdao Development Zone should adopt such measures as transforming the role of the government， building a new type of community autonomy organization system， and building a community participation mechanism.

关键词：青岛；“城中村”；社区治理；和谐

Key words： Qingdao；"village in city"；community governance；harmony

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）20-0121-02

0 引言

随着中国改革开放的不断深入，各地城市化进程不断加快，许多地方在形式上实现了城市化，成为城市里的一部分，然而其社会的深层结构方面依然存在浓浓的农村社会结构特点，这种亦城亦村的社区，即“城中村”。“城中村”的出现带来了大量的行政管理问题，制约了城市化水平的提高。青岛开发区也经历着“城中村”社区治理这一复杂历程。

1 青岛开发区“城中村”社区治理现状

青岛开发区是一个典型的从农村发展起来的新兴城区，下辖6个街道办事处， “城中村”将近有60个，主要分为三类：尚未实施村庄改造的农村社区，主要包括被中心城区和被工业区包围的，比如岔河村、大炼油附近的小石头村等；已实施改造，但尚未进行村集体资产改制，如长江路、黄岛大部分社区；正在实施改造的，主要集中在薛家岛办事处辖区。

目前，青岛开发区“城中村”社区既涵盖城市建成区，又包含大量农村区域，从组织和行政管理结构上看，青岛市开发区“城中村”社区的管理结构具有明显的城乡二元特征，原镇政府领导者和执行人员的管理工作依然延用过去的做法，包括管理对象、管理方式、管理要求及管理手段等，该区内存在两种管理模式，即區——镇——村委会和区——街道办事处——居委会，使得“城中村”社区的治理不到位。

2 青岛市开发区“城中村”社区治理存在的主要问题

2.1 社区治理主体、结构、职能不清

第一，治理主体单一。政府是社区的唯一主体，凭借自身强势的行政命令和垄断的社区资源，在社区管理中具有较高的权威，使得其他参与到社区管理工作中的相关组织无法发挥自身价值，未形成社区多中心治理体制，久而久之，这些组织的参与社区管理的积极性必然大打折扣。第二，结构不合理。街道居委会虽然组织较多，但是缺乏权威性，使得其力量有限；过于依赖政府，社会团队及中介性社会组织发育不足；同属一个社区的企事业单位，其管理主要由其上级主管行政部门负责，形成“条块分割”的局面。第三，管理职能不明确。在社区组织体系中党组织的领导核心地位无法得到良好体现；在社区中政府行政管理职能表现为“各自为政、群龙无首”；社区自治水平低，社区居委会职能错位。

2.2 社区治理机制缺乏

第一，居民参与力度、深度、广度不够。居民社区参与机制还没有从实质上将居民行为完全纳入进来，社区对其驻区内的单位约束力不够，尽管很多单位都依托一个社区，但是这些单位的管理权依然属于其本系统和本行业，社区对其的管理权较小。除此之外，统一社区中的各个单位之间严重缺乏沟通和交流，如此是不利于社区参与机制的完善。第二，缺乏稳定可靠的财力筹集机制。现阶段青岛市社区建设及发展资金来源还存在诸多亟待完善的地方，并未形成固定的投资方式，相关工作的开展多是依靠街居经济来实现的，缺乏稳定可靠的财力筹集机制。第三，缺乏社区服务功能的协调机制。多数社区服务商业化倾向严重；社区管理及服务涉及方面众多，但具体划分标准并未形成统一；公益与经营服务的区别未能划清，安全保卫、社会治安收费养保安成为经营性服务等。

2.3 社区治理理念不到位

当前在青岛市开发区社区治理中，政府一直处于“社区行政”的惯性思维中，并未意识到授权、放权及分权的重要性，久而久之，在这种思路引导下管理的社区极易出现政府错位、缺位及越位问题，基层社区无法在该形势下得到良好发展。此外，社区中还存在街道制、单位制等理念，这些落后的理念违背了建设协商民主型社区的理念。

2.4 社区工作者身份重叠

青岛开发区社区工作者既由街道聘任，接受街道政府的直接领导，又要通过社区居民的选举，接受广大社区居民的监督，形成了其一方面代表政府，另一方面又代表社区居民，如此社区工作者极易分不清楚居民自治工作和行政工作。

3 完善青岛市开发区“城中村”社区治理的措施

3.1 改革社区治理体制

第一，青岛开发区政府应转换政府角色，做好各项社区治理角色，包括社区中介组织培养者、社区发展宏观管理者、社区建设财力支撑者、社区服务组织协调者等。第二，构建新型社区自治组织体系，具体包括社区居民委员会、社区协商议事会、社区成员代表大会、社区党组织、社区居民自治组织等。第三，建立党委领导、政府主管、民政部门牵头的领导机制，要求各相关部门积极配合。第四，培育多样的社区中介组织，如业主委员会、娱乐健身团体、慈善机构、社区基金会、社区自愿者协会等。第五，充分发挥辖区单位在社区治理中打造“以人为本”软环境、提高社区居民素质、就业等作用。

3.2 优化社区治理机制

第一，完善青岛开发区政府主导作用，做好社区规划、政策支持、务实服务、公共财政、培育自治等方面的治理机制。第二，培育广泛的社区参与机制。如：健全居民代表会议制度，构建居民参与平台，让更多居民参与到社区志愿者队伍中去；完善民主选举、决策、管理和监督制度，拓宽途径和渠道使更多居民有机会参与到其中；在街道办事处和居委会分别建立“民意调查”、“居民议事会”等；将社区相关行政工作内容公开，建立社区居民直接评议街道办事处和居委会工作和街道和居委会干部制度；考虑使现行的人民代表大会制度有必要与社区建设相互衔接、相互配合；通过社区网站、QQ群、微信群等形式发挥居民为社区发展献计献策网络参与功能等。第三，建立引入市场机制和社会支持机制等多渠道财力的保障机制。第四，构建新型的社区服务协调机制，明确市、区、街、居委会及社区的服务功能，将服务功能指标细化、量化，进一步完善各级社区服务功能。

3.3 贯彻现代社区治理理念

青岛市开发区“城中村”社区治理应坚持以下理念，才能体现现代社区治理理论的原则精神：

第一，坚持政府的主导地位，将政府的倡导、规划、协调和控制作用充分发挥在“城中村”社区治理中。第二，“城中村”社区公共事务的参与主体应尽量多元化，除了政府之外，还应包括政党、社会团体与志愿者、居民自治组织——居委会、市场（企业）等。第三，对社区社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任的模糊性，其他主体可以承担社区内原来由国家承担的责任。第四，街道过去强制性的行政方式已经不适应当前社会的需求，应寻求新的方法正确引导和控制社区。第五，社区治理是对社区合作网络的管理，街道、居民自治组织、企业及党组织在社区内的合作与责任分担，形成自主自治的网络。

3.4 健全社区治理制度

一方面，加强社区外部法律制度的供给，具体包括：明确界定社区在社会结构中的地位和功能，界定社区、国家、市场之间的关系；明确界定政府系统内部的权力关系，以及政府系统内部的功能分化和权力关系协调；明确界定政府组织、公营企事业部门、房屋开发商、各人民团体、社区组织、社会中介组织之伺的功能边界和权限，为“政事分离”和“政社分离”提供法律依据；明确规定社区建设经费的投入和使用。另一方面，注意社区内部制度的完善，主要包括：社区财政制度，如财政管理制度和财政自治制度；社区参与制度，如听证制度、决策咨询制度等；社区自治制度，主要表现在建立居民参与群众性自治组织建设的制度保证，居民志愿参与社区服务的制度保证，居民与社区各类组织之间沟通协调的制度保证等。

3.5 提高居民素质

在青岛市开发区“城中村”社区治理中，应注意提高居民素质，狠抓居民教育。一方面，通过开办社区学校开展居民素质教育。社区居民委员会通过整合社区教育资源，举办各类学习、培训班，大力宣传道德规范和社会礼仪的教育，同时可以通过开办音乐鉴赏、插花、编制等艺术类培训班和法制教育、信息技术教育等培训提高居民的修养和利用现代化工具的能力，使社区教育形成“面向社区、教育群众”的规范社区教育体制。社区教育的形式可以从课堂发展到活动，形式多样。另一方面，利用各类宣传阵地开展文明规范教育。居委会开设点评栏，对社区内发生的不文明现象和违反公德的事情予以公布，使点评栏既发挥了教育的作用，又发挥了居民的自我监督作用。

4 结语

“城中村”社区虽然在形式上实现了城市化，但在社会的深层结构方面还带有浓厚农村社会结构特点，其问题影响着城市现代化建设和城市整体功能的发挥。针对近年来国家提出的关于构建和谐社区的要求，青岛市开发区在“城中村”社区治理的进程中，应通过坚持政府主导，依靠政府积极有效引导社区中介组织、社区居民广泛参与社区公共事务的管理，进一步扩大基层民主；转变政府职能，合理界定政府职责；构建新型社区服务协调机制：提高居民素质，才能努力创建生态良好、稳定有序、人民安居乐业，安全、文明、舒适的和谐社区。当然，社区治理是一个永恒的主题，也是一个动态的过程，本文从选题、资料收集到成文尽管花了不少时间，但由于水平有限，文中仍有一些不足，还望读者海涵。

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